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附录1;荷兰社会保险的预算管理及财务控制简介目的本附录将从短期以及长期的角度解释一下荷兰社会保障的财政计划体系，还要解释一下社会保险收支是如何管理的。我们对欧盟诸国的社会保险体系作了系列研究报告，这是第一篇，以期为中国改革改进社保的财务管理系统提供有益的借鉴。该附录的重点放在那些从全国社会保险缴费支付的社会福利，这是因为中国原劳动社会保障部曾担负同样的职责。不过本附录也提到了其他保险，因为这多少有助于中国同行了解荷兰的整个社会保障体系，了解其社保体系是如何控制和管理的。本报告分四部分。第一部分简要地概述了社会保障福利当前的构造、范围及覆盖面、主要管理机构，以及社会保险的经济和财政状况。第二部分则较为详细地介绍了社会保险的组织体制、资金结构以及相关的资金流动情况，社会缴费收款安排以及保险待遇评估与支付情况。第三部分概述了财政控制环境--中长期财政计划、年度预算规划以及实施过程、内外部控制手段以及管理费用的管理。最后一部分则对财政系统的主要特点进行了总结，并确认了有哪些方面中国同行可以借鉴。1缩略语：AWBZ–意外医疗支出法案AKW–普通儿童福利法案AOW–普通养老保险法案ANW–受害者家属援助法案AWf–普通失业法案AWBZ–意外医疗费用法案CPB–中央计划局CWI–工作和收入中心EMU–欧洲货币联盟MOHRSS–中国人力资源与社会保障部NZa–荷兰卫生局SZW–就业与社会事务部SVB–社保银行TOG–居住在家的残疾儿童UWV–雇员保险计划局VWS–卫生、福利与体育部WIA–按劳动能力安排工作与收入法案WAO–残疾保险法案ZVW–医疗保险法案2第一节社会保障体制简介一、社会保障体制的构造就社会保障体制而言，荷兰这个福利国家早在二十世纪初就开始制订第一部工伤福利法（1901年）。从那时起到第二次世界大战，雇员保险系统逐步扩大，主要由企业为雇员负担工伤保险、残疾保险（包括养老）和疾病保险。二次世界大战后，现有的社会保障体系才进一步完善，围绕三根主要支柱建立起来。1.全国保险项目。全国保险项目覆盖所有的荷兰公民，公民有权获得养老金，受害者家属继承受害者养老金、儿童有津贴、年青人残疾有补助。头两项福利都与保险有关。保险缴费与所得收入挂钩，而其它福利待遇都是全国统一的，为保障基本生存1，只与缴费记录长短有关（最多40年），而不与缴费额有关。儿童福利和残疾福利都源于赋税，是否有资格享受要看居住地；2.雇员保险项目。包括失业保险，长期残疾险和伤病险。对于雇员和自主经营的人，这些保险属于强制险，不需要接受经济状况调查。按工资的百分比缴纳保险费，因此保险待遇与工资挂钩；3.社会救济项目。社会救济项目覆盖所有公民。社会救济目的在于当所有保险不适用时，为公民提供一个基本的工资水平。社会救济不是强调大家参加，由总税收中支付，要调查经济状况（包括家庭收入），救济补贴水平每年会随着工资水平和物价的变化而调整，地方政府负责发放社会救济金。总而言之，实施各种各样的保险计划就是要保障个人最低工资。实际上自1980年起，最低工资一直保持恒定（即，它与物价指数挂钩），所以最低工资落后于平均收入。这就鼓励失业者、残疾人和妇女再次进入劳务市场务工。与国家养老金体系一样，荷兰所有的工人都必须参加职业保险计划（多数人以会员的形式参加），这也叫产业保险计划。因此荷兰就成为世界上养老保障体1补充津贴是例外，只是向达到退休年龄的人其年青伴侣提供。3统实施最有力的国家，从而让65%岁以上的人口绝大多数老有所养。既然这些保险方案并是社会保障体系的一部分，这里就不再进行讨论，但是他们的存在的确对未来计划国家保险金有着巨大的影响二、社会保障的组织体系参与社会保障的主要机构如下图所示，可以分为四大类：负责整体政策和计划的，有三个主要部门。就业和社会事务部负责监控政策设计和对社会保障进行整体监督。卫生、福利和体育部负责经营着全国医疗保险计划和长期护理保险计划，前者是由国家发起却由私人运营，而后者则由国家提供资金并经营。财政部主要是确保所建议的政策措施符合政府的政策目标，国家可以负担起，而且效率比较高，，还要确保这些措施能促进经济增长。荷兰经济政策分析局会（一般称为中央计划局）协助财政部完成上述两项任务。涉及资金管理的，主要由财政部下的税务总局负责，它负责对所有的收税和收缴社会保险费。财政部下的国库作为政府的中央银行，管理中央政府的银行账户。财政部下的国债管理局负责投资事宜，将不同的社保基金投入到需要的地方，并且确定这些交易合适的利率。负责提供保险待遇的，有三个主要部门：社会保险银行、雇员保险计划局和荷兰卫生局。社会保险银行支付全国性福利，还负责管理一些小型保险方案，比如石棉受害者赔偿计划、40岁以上失业补充养老保险计划以及长期护理个人预算方案。该银行总部大约有4500名雇员(3,500名雇员全天工作)，还设有几个小的专业性单位以及九个地区办公室。雇员保险计划局记录下雇员缴费情况和支付失业补助和伤残就济金，还负责让人们重新工作。荷兰卫生局负责支付长期社会护理补助，以及为私人承保者支付风险保险金。它设有三个执行委员会，工作人员235名，总部设在乌得勒支。负责监督的关键部门是审计法院，它负责审查合规性证明，还负责审计所有荷兰中央政府的资金价值。社会保险的中央上诉法院（位于乌得勒支）听取19家地区法院关于社会保障方面的申诉。在医疗健康方面，荷兰卫生局的任务就是创4建运转正常的医疗保健市场，并予以监督，目标是市场价格合理公道、透明、大家可自由选择医疗保健优质产品。医疗保健检查组监督医疗保健服务提供商的质量。荷兰竞争局、荷兰中央银行和荷兰金融市场管理局规范医疗保健领域的保险公司的财务状况与市场行为(参见下图)。5当前收支规模2008年荷兰政府批准的预算中，总支出为1688亿欧元。总收入为1682亿欧元，大约占GDP的29%。但是大多数与社会保障和医疗保健项目相关的支出都是源于循环资金，因此不需要经过预算审批过程（但并非在预算框架之外）。社会保障总预算（不算医疗保障）大约540亿欧元，其中430亿来自于社保基金，另外40亿则来源于市政预算。约占GDP的9.3%2008年中央政府和地方政府预算的支出细目分类如下：•普通失业金450亿欧元•伤残支出25亿欧元•工作相关福利20亿欧元•社会援助补助220亿欧元基金支出明细如下：•养老金270亿欧元•伤残支出110亿欧元•失业金（行业补贴）30亿欧元•生育和儿童收养补助20亿欧元2008年公共医疗保健总支出大约是530亿欧元。其中50%的公共医疗保健开支是来源于企业老板和雇员的缴费，不过企业老板是根据医疗保险法缴费，而雇员是按照意外医疗支出法案缴费。雇员还要支付标准医疗保健保险无法提供的长期医疗和社保相关护理费。这些缴费都投入到由荷兰卫生局管理的医保资金，个人若是参加意外医疗保险还要按收入缴费，这笔款项也要投入到医保资金中。额定保险费为1,050欧元，全国实施统一的缴费率。2比如根据工作和福利法案以及工作和艺术家收入法案所支付的福利待遇6政府还要支付利息平衡金，占到基本医疗保健费用总支出的5%，用于补偿那些私人保险基金，因为这些基金保障的高风险病人比例比较大，还向那些收入不足以支付全额标准保险金的人支付医保津贴。后两项都包括在政府预算中。（原文缺第三，译者注）四、人口统计所面临的挑战以及政府的宏观经济与社会保障政策。跟多数欧洲及经合组织国家一样，荷兰正成为一个“老龄化”社会。从现在起到2040年，65岁以上的人口可能从现在的250万增加到400万，而劳动人口（年龄在20岁至64岁之间）将下降到900万。2040年，老年人口依赖率将从目前的23.4%上涨到43.4%。如果这种趁势不变的话，根据中央计划局的预测，那么总支出占GDP的比例将增加7%（从48%上涨到55%），而养老保险增加的税收对整个预算的纯影响将只有3%。因此荷兰公共财务的新框架是代际核算，即评估福利和成本的代际影响，而且新的关键词为“可持续发展”。按照预算原则顾问团的原话（参看下面第三部分），“未来政府所面临的挑战是做出决策有助于可持续发展。这意味着评估某些措施，不仅要看它们对公共财政所做出的贡献，而且看它们是否影响到代内代际福利与负担的分配，影响经济的增长，影响到政权的长治久安。因此政府会做出十分有活力的决策，肯定将消除长期规划所必然带来的不确定性。”荷兰政府开始着手解决老龄化问题时经济和财政状况非常有利，失业率有史以来最低、劳动人口较多且呈现上涨的趋势，预测经济以大约2.5%比例稳定增长3。既然预测经济会增长，因此政府在2008至2011年实际上将有大约165亿欧元的额外收入。因而荷兰政府采取了多种措施尽量减少未来财政负担。第一步它决定到2011年前实现1%的预算剩余目标（而2007年估计预算赤字为0.4%）和加速偿还政府债务，好让政府债务从当前的45%下跌不到40%。这意味着那大约650亿欧元的3情况并不总是如此。1978–1982年间，荷兰经济增长率每年是-0.25%，年预算赤字上涨到GDP的5%，中央政府的总债务达到61%。直到1993年经济才恢复增长，年赤字只下降到GDP的3%，而公共总债务却上涨到GDP的77%。7增加收入将拨到财政账户中（实现欧洲货币联盟的平衡），而且支付的利息会减少。第二步是激励那些适龄劳动人口参与工作。政府将降低第一档收入所得税率，到2009年将雇工缴纳普通失业保险的费率降到零。他们还计划针对那些退休者比较年轻的伴侣，提高其享受国家养老金计划补充津贴的门槛。还可以通过减少某些特定群体的收入所得税返还比例，鼓励那些收入较低的伴侣延长工作时间。第三步为了代际平衡，政府正计划重新让那些65岁以上高薪的人继续缴纳国家养老保险，或者推迟退休时间（参见以下缴费率）。第二部分：收支安排一、资金结构荷兰资金结构非常复杂，原因有几方面。一是荷兰社会保险体系具有相当悠久的历史，而且其发展呈递进趋势。特别当有些法律已发生改变，并且撤销后，那些在现有法律下获得某些社保待遇的人仍有权享受原先法律所规定的权益4。二是主要原因，即有些保险待遇与居住地挂钩的（比如基本养老金），而有些保险待遇与缴费有关（例如失业救济金）。不过我们在这里做了一个非常重要的假设，那就是荷兰与中国不一样，实际上其所有居民至少在其一生当中通过缴税和缴纳社会保险费，为社保系统做出了巨大的贡献。第三条原因，特别自二十世纪九十年代中期以来，荷兰就一直鼓励那些失业人士以及残疾人士尽快再就业，提高妇女的劳动从业率。为此，荷兰常常制订法律来约束企业老板的道德风险，换言之，就是如果企业老板短期内做出决定，宣布某人不适宜工作，解雇他们，那么要承担一定的经济代价，而不会让他们把负担转价给普通纳税人。资金结构所依据的基本原则是每一条法案应该对应一笔基金，除非法律规定是分散式积累基金（就好比失业和残疾资金）。这些社保基金在政府财政系统中是完全统一的--政府通过国库充当银行家，资金的收支平衡情况都累积反映在政4比如，虽然残疾保险法和自谋职业者残疾福利法在2006年会撤销，那些以前按照这些法领取补助的人如果仍在接收待遇的人仍有权享受享受有关的待遇。8府的债务/盈余账目上（欧洲货币联盟账目），然后向欧洲中央银行报告。而且这些资金都是随收随付，而不是全靠捐款，因此不允许内部资金相互拆借。资金若有盈余，可以外借；若资金不中，也可向国库借，不过都需要依照规定好的单一利率办理借贷。全国社保基金（养老金、受害者家属补助金、基本医疗保险和意外医疗保险）全部都是单一资金。失业基金被划分成67份产业型资金和一份普通失业金，前者用于支付头六个月的失业补助（被当作摩擦性失业），后者用于支付后六个月的福利待遇。为政府工作人员设有一笔单独的基金。此外，荷兰在1996年曾设立一笔单独的基金（普通养老保险基金）来应对“老龄化”国家养老金支出可能上涨的压力。每年大约有0.7%的GDP投入到这笔基金。不过，这笔钱只是名义上的，只存在于簿记项目中。投入多少钱可以有效地反映整个国家是略有赤字还是有较大的盈余。有两种残疾保险基金。一种是负担头十年的残疾开支；另一种属于普