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大學財務制度之變革與因應研究-以探究內部控制制度為核心教育研究與發展期刊（第一卷第二期）2005.9JournalofEducationalResearchandDevelopment61大學財務制度之變革與因應研究-以探究內部控制制度為核心摘 要在這追求卓越大學議題的聲浪中，許多指標型大學為五年五百億的經費而不得不粉墨登場為五斗米而折腰，這也有些無奈，但也從中嗅覺出政治與高等教育共構的有趣訊息，然而是否投入大量經費就能造就出國際一流大學的議題則莫衷一是，這其間牽涉有高等教育終極目標問題、國際一流大學之定義為何，當然還有大學結構面的問題，其中最嚴肅的議題莫過於就是大學財務制度。值臨大學法修正案與行政法人專章、大學校務基金設置條例修正案、大學校務基金管理與監督辦法修正案等法案的變革，大學財務制度的確是應該有所新的格局與展望。本文首先即是從大學值臨上述法案的變革中，大學財務變革走向進行背景評論與分析；進而對大學財務制度在面臨上述法案變革前後之組織功能分析，同時就內部控制（包括財務控制與管理控制）之內容進行討論，論及績效檢核與成本效益分析的必要性與可行性，本文最後建議將現階段的大學會計室之編制與功能做一結構性的調整，轉化為財務規劃室，設財務執行長，其主要功能除現有財務預算概算編列之外，尚需要內部控制與績效檢核、財務調度、經費稽核、財務目標與校務發展目標之達成等功能。關鍵字：大學財務制度；內部控制；大學治理湯堯YaoTang成功大㈻教育所教授Professor,InstituteofEducation,NationalChengKungUniversityAstudyonthetransformationandstrategyontheuniversityfinanceissues–theexampleofinternalcontrolsystem大學財務制度之變革與因應研究-以探究內部控制制度為核心62教育研究與發展期刊（第一卷第二期）2005.9JournalofEducationalResearchandDevelopmentAbstractFromthetrendofbecomingexcellentuniversity,manyindicatoruniversitiesinTaiwansparenoefforttogetthefundingoffiftybillionNewTaiwandollarsinthecomingfiveyears.Inpoliticsandhighereducation,wecouldsmellthecomplicatedsituationinwhichthefundingfromthegovernmentandtheautonomyofuniversityinterestinglyinteracts.However,itleavesmanywonderingwhethergettingmorefundingfromgovernmenthelpscreatetopuniversities.Infact,inordertogetthetopleveluniversityintheworld,therearesomanykeyfactorswhichhavetobeconcerned.Forexample,whatisthefinalideaofhighereducation?Whatisthedefinitionofthetopuniversityintheworld?Furthermore,thefinancialstructureofuniversityisalsothemainconcerniftheuniversitywouldliketotransforminto“atopuniversity.”Theaimsofthispaperfocusonthetransformationsintermsoffinanceissuesaftersomeuniversityactsaremodified.Firstofall,thechangesofuniversityfinancesystemarediscussed.Followingthisdiscussion,theinternalcontrolsystems,includingthemanagementcontrolandfinancecontrol,areexploredaswell.Meanwhile,itisalsonecessarytoconsiderthechecklistforuniversityaccountabilityandtheircosteffectivenessanalysis.Intheconclusion,thispapersuggeststhatthefunctionofAccountingOfficeinuniversitieshastobeadjusted.Morespecifically,thefunctionofAccountingOfficeshouldbeadjustedbecauseitshouldnotonlyincludethebudgetingorcomplementation,butalsothefinancialplanning,auditing,adjusting,andtheaccountabilityofitsuniversityetc.Keywords:UniversityFinancialSystem,InternalControl,UniversityGovernance壹、背景論述與分析長期以來爭取大學自主就是高等教育工作者的職志，除了「學術自主」經過大法官380號解釋文認定大學可以在教學、研究及學習方面享有自治權限故較有具體的界定外，所謂大學自主其實是很概念性且同時俱衝撞性的命題。如公立大學校務基金經費可以不受會計法等財務四法的約束，但觀察公立學校的財務管理鬆散、浪費與無效能現象，往往令人痛惜；如組織、人事事項，大學已經相當具有彈性，但鮮少學校能建立企業化管理的邏輯思考，大學財務制度之變革與因應研究-以探究內部控制制度為核心教育研究與發展期刊（第一卷第二期）2005.9JournalofEducationalResearchandDevelopment63使組織功能和人力資源無法充分發揮；又如課程、招生、師資聘任等事項，雖漸回歸由各大學自主運作，但大學鮮有能掌握市場趨勢，瞭解產業人力資本需求者，以至於經建會的人力推估與大學系所規劃政策脫節；再如負有主要經營者的大學校長雖不再由教育部直接聘任而改由學校遴選產生，看起來自主，但運作過程中的扭曲操作、選風敗壞與政治介入等，讓人不忍卒睹，其權力幅度亦大有爭議。這些都是大學自主的隱喻（metaphor）與現實（reality）之間的對立，所謂禍福相倚，我們當然沒有盲目樂觀的本錢。以大學經營管理運作主要的元素：教育資源為例，對大學而言，當資源取得的困難度日增，資源成為稀有財，需要開拓更多爭取管道時，大學變得必須和環境密切互動，這與學術殿堂超然出凡的理想不免扞格，所以學界對大學自主是既期待又怕受傷害。而大學本身，就如同CharlesHandy在「管理的眾神」中所描述的阿波羅組織，當外在環境恆常穩定時，大學就像一個機關，教學研究服務，人事會計總務，各在科層體制裡運行，可是當變動來臨，尤其一切的變動都指向高等教育需要建構全新的教育資源體系時，昔日太陽神的光芒也擋不住革變（Transformingchange）吹起的寒風。正如高等教育宏觀規劃委員會建議報告書對於大學自主的警語「高等教育應建立新的教育體制，容許大學按實際需要辦教育，但不可隨性漫無章法」，讓大學依照需要辦學而不是制度辦學，指涉的就是資源導向的辦學，用一切爭取資源的手段去匯聚大學追求卓越的能量，過去依靠制度，就如同孩提依靠父母的養育，今後要懂得自食其力；隨性漫無章法則描述不成熟的大學自主，就好像古代穿彩衣的兒童，五顏六色，自由自在，但小朋友終有成年的一天，加冠禮上長者一席「淑慎毋匿，壽考惟祺」，道盡對從兒童轉成大人之後的多少期勉，把它套到大學自主，就是「審慎少犯錯才能永續發展」，也就是說在以教育資源為核心的學校經營行為中，需要成熟的大學自主，學校行政管理要因應變革但落實自我內部控制，即使是學術自由，也要建立責任規範。高等教育因為知識經濟、人力資本及全球化等因素，勢必導向產業化和市場化，所以大學的經營必須謹守「經濟性原則」，注意供需，注大學財務制度之變革與因應研究-以探究內部控制制度為核心64教育研究與發展期刊（第一卷第二期）2005.9JournalofEducationalResearchandDevelopment重績效品質，和其他產業合作以滿足消費者需求。美全國大學校院協會（NationalAssociationofCollegeandUniversityBusinessOffice，NACUBO）在2003年度報告書中揭示了一種大學內部控制之概念，它認為大學遂行各項和資源之取得、管理、績效檢核等工作，其機制設計可以引用企業界COSO（CommitteeofSponsoringOrganizationsoftheTreadwayCommission）所發展的架構，該委員會所發表「內部控制-整合架構」（InternalControl–IntegratedFramework）強調內部控制為達成某些特定目標而設計的過程，每一個企業均要確定其管理理念，選定其欲達成的目標，以及達成目標的策略，以下三個面向即為大多數組織所公認的目標：1.營運目標：與企業有效率及有成果地使用資源有關的目標（對外部而言是品質保證）；2.財務報導目標：與編制可資信賴的對外財務報表有關的目標（對外部而言是資訊公開與對稱）；3.遵循法定目標：與企業遵循相關法令並確實執行有關的目標（與外部而言是企業形象）；NACUBO認為大學內部管理與控制基本精神與組織管理內部控制相似，但是因其非營利性質，所以較重視營運控制與稽核，對利潤計畫則以資源使用率（經費利用率）取代（但對於營利性大學則幾乎準用企業組織控模式），而校園體系的內控被鎖定在「運作之效率與效能（effectivenessandefficiency）」、「財務報告的可信度（reliability）」與「配合法律規定（compliance）」三個面向，與前述企業目標十分神似；所以大學經營管理之道，無論行政上、學術上都要建立像企業般的競爭文化，這也是教育部在教育白皮書中強調將大學像一個事業體一般來經營的道理。很遺憾的，大學的管理之道師法企業精神卻被引申為學術淪陷，而且呈現非常頑強的抗革現象，儘管深入瞭解者一再強調，在以資源導向為辦學核心的變遷年代，只有資源確保和良善管理可以永續支持學術發展，但往往仍難敵學術良心等旗幟化理念性的反擊。筆者再以公共財務管理、法人化運作和非營利組織方面，大學具備之獨特性質再加析述：大學財務制度之變革與因應研究-以探究內部控制制度為核心教育研究與發展期刊（第一卷第二期）2005.9JournalofEducationalResearchandDevelopment65一、公共財務管理的觀點雖然高等教育的私人產品色彩濃厚，但仍具有相當公共性（如高教資源的配置之一來自於政府補助），財源來自納稅人，大學有責任建立良善管理制度，使教育資源公平合理的運用。其意義是藉教育資源的配置將政府的公共經費執行轉化為穩定可靠的經營管理，運用財務資訊的公開促進高教的效率與效能，以便社會對高教有所反應與課責。現在大學角色越來越多樣化，為了爭取更多資源，大學在研究與服務的型態上變得複雜多元也是必然趨勢，但大學在自主的冠冕下鬆散或怠惰管理更增加內部控管的風險。所以大學有公共財務責任，誠如哈佛前校長DerekBok所說，適當穩定的財務管理是大學不可靠的創業行為的保險單。二、法人化制度及非營利組織運作日本在2004年4月實施了徹底的改革大地震，將90多所國立大學實