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新史學十九卷一期二○○八年三月167重看臺灣棉紡織業早期的發展瞿宛文*臺灣紡織業發展成績優異，是戰後早期工業化領導部門，更帶動相關上下游產業的發展，以致後期下游雖隨比較利益變遷而衰退，但中上游仍能持續發展。本文探討此產業早期發展途徑，並對發展的原因提出解釋，認為雖然歷史條件提供有利發展基礎，但產業政策仍扮演了關鍵角色。臺灣紡織業發展在各轉折點，皆有賴產業政策協助，有賴於與時具進、以整體產業長期發展為目標、能協調各相關產業利益的產業政策，而如此的政策源自清楚追求整體工業化的政策思維。日本殖民統治留下相對良好的基礎建設，不過並未扶植本地人所有的現代工業企業。戰後初期當局先以高度管制及保護的政策，強力扶植大陸遷臺及臺灣既有的紡織資本，使得棉紡織業能在幾年內快速成長並達到自給自足。棉紡織業在其後即不斷擴張而進入產能過剩的困境，而由於政策轉向出口導向，才使得產業進入快速出口成長階段。同時，政策上及早推動相關產業的發展，包括人纖及其後的石化人纖原料產業，幫助形成上下高度整合體系持續成長。在1950年代，後進國家普遍採行進口替代政策來扶植紡織業，但多數或未能成功的完成進口替代，或完成後卻未能提升競爭力而發展停滯。多數國家進口替代的政策方向不明措施不一致，以致於成效不彰。相較之下，臺灣棉紡織業早期政策思維清楚方向明確，發展因此優於多數其他後進國家。當時經濟官僚體系的能力、意志與願景，則主要是民國時期留下的傳承，應是那一代人歷經憂患與失敗下，形成的共同記憶共識與理想。關鍵詞：臺灣經濟發展棉紡織業紡織業產業政策*中央研究院人文社會科學研究中心研究員168瞿宛文新史學十九卷一期一、前言在戰後初期，臺灣的紡織產業發展的早且成果顯著，是早期工業化的主角，可稱為是領先部門(leadingsector)。因此，探討這早期重要產業部門成長的原因，應該會有助於我們理解臺灣經濟成長的原因。幾乎所有後進國家在試圖工業化的初期，都會優先發展紡織業，紡織業在後進發展中的重要性，其實是一個普遍的現象。因此，臺灣紡織業案例的特殊之處，應是在於其成績特別優異，優異不僅在於產業本身發展之成功，更在於其帶動後續其他的發展。本文將由探討臺灣紡織業發展過程，試圖理解紡織業發展優異的原因。關於如何解釋臺灣戰後經濟成長，一直是具高度爭議性的議題。本文擬用紡織業此個案研究，在個體層面詳細檢驗此爭議的相關面向。在基本的理論層次，這仍牽涉到自由市場學派與結構學派的爭議。1自由市場學派在理論上否定政府干預能有積極作用的可能性，因此對於臺灣紡織業成功的發展，就純粹將其歸因於市場力量「自然」運作。結構學派強調落後國家在發展初期市場制度尚未建立，「自然」狀態比較可能是陷入低水準均衡，而非自然成長，因此需要國家干預推動工業化。不過，結構學派學者也指出，政府干預在全球其實普遍存在，發展較成功的東亞國家的特殊之處，是政府干預能夠成功的達到推動工業化的目的，因此重點應在於探討政府干預成功的條件與成因，而非如市場派單是把市場與干預對立起來，而只關心應否干預的問題。眾人對東亞政府干預成功的條件多年來的討論也已得到諸多結論，包括產業政策在作法上需要在扶植時以經濟表現準則來規範企業，經濟1相關文獻檢討可參見瞿宛文，《全球化下的臺灣經濟》(臺灣社會研究叢刊11；臺北：臺灣社會研究雜誌社，2003)。重看臺灣棉紡織業早期的發展169官僚體系需有相當能力與相對自主性等。不過，對於東亞國家經濟官僚的形成及其運作模式，則尚欠缺較歷史性的分析，因而對東亞在早期為何能夠具備較好的條件則仍待更進一步的研究。針對臺灣紡織業的發展，自由市場派的說法可以林忠正為代表，他除了將此產業的成功歸因於自由市場之外，也指責國民政府早期對紡織業的干預，是因省籍因素而特別扶植大陸遷臺者。2劉進慶則將其納入官商資本主義形成過程之一環。3本文擬探討臺灣戰後早期棉紡織業發展的過程與成功的因素，同時檢討這些相關的爭議，進而推演出臺灣戰後工業化成功的因素。二、臺灣紡織業發展成績臺灣的紡織業在戰後的整體發展極為迅速。若以發展最早的棉紡紗及棉織布部門為例，其產量從1949年到產量最高峰的1991年為止，年複成長率分別為13.5%及9.2%(見附表1)。在戰後早期外匯最拮据之時，代紡代織的進口替代政策，從1951到1953年，使得棉紡織品在短短兩三年之內達到了國內需求的自給自足。而同時期其他接受美國援助的亞洲國家中，雖都也試圖推動棉紡織業的進口替代，但多數並未成功。臺灣棉紡織業在達到自給自足後，隨即因國內需求飽和成長趨於停滯，政策改為推動出口。在1950年代末經貿及外匯改革之後，整體政策從進口替代轉向為補貼出口，紡織品出口因而快速成長，在1962年就遭到美國對臺灣棉紡織品出口設限。同時，棉紡織之外，政府也很早從1954年起就推廣人造纖維，陸續發展中上游。2林忠正，〈臺灣紡織工業發展政策之研究〉，國科會研究計畫報告，(臺北，1994)。3劉進慶著，王宏仁、林繼文、李明俊譯，《臺灣戰後經濟分析》(臺北：人間出版社，1992[1975])。170瞿宛文新史學十九卷一期配合著此時重化工業計畫中石化業的發展，人造纖維以及其原料的生產也開始進行。到了1970年代，臺灣紡織業上下游次產業已達到高度的整合。隨著經濟的逐漸成熟發展工資上升，紡織下游在1980年代開始外移。不過，隨即由中上游產業擔任直接出口的任務，至今臺灣的人造纖維業產量居世界第二位。成功的後起者的成長速度，必然比先行者為快，不然就無法縮小與領先者的距離，談不上追趕(catch-up)了。日本在明治維新之後，紡織業雖是最主要的產業，但也花了近六十年的時間才趕上英國。而臺灣紡織業則在發展了三十年後在美國市場地位超過了日本。4隨著產量的快速累積，臺灣產業也迅速的滑下學習曲線，改進生產效率。其實，根據黃東之，甚至早在1953年，臺灣棉紡織業的單位錠時平均生產力，已相當於日本戰前水準，若是新購置的機器，則可比得上日本戰後水準。5日後，因臺灣廠商投資新機器比例日增，生產力更為增進。臺灣紡織業產量的快速增加，1960年代後主要是供應國外市場，因此在國際市場上的份額日增。到了1975年，臺灣棉紡織品占美國市場的份額達到7.1%，首次超過日本。不過隨著比較優勢的變遷，紡織業在臺灣製造業總產值中所佔的份額早已從1970年代的兩成左4參見K.D.Woo,“WagesandLaborProductivityintheCottonSpinningIndustriesofJapan,KoreaandTaiwan,”DevelopingEconomies,16(1978),pp.182-198;D.A.FarnieandD.J.Jeremyeds.,TheFibrethatChangedtheWorld:theCottonIndustryinInternationalPerspective,1600-1990s(London:OxfordUniversityPress,2004).5黃東之，〈臺灣的棉紡工業〉，《臺灣銀行季刊》，7：1(臺北，1954)，頁12-13。另根據林邦充，1952年美國技術顧問懷特公司專家，也認為臺灣棉布已有競爭力。見林邦充，〈臺灣棉紡織工業發展之研究〉，《臺灣銀行季刊》，20：2(臺北，1969)，頁76-125。重看臺灣棉紡織業早期的發展171右，下降到至今約5%，紡織品與成衣佔臺灣出口的份額到1971年高達38%，至2004年則已降至7%左右。不過即使如此，到了2004年，臺灣仍居於全球第六大紡織品出口國，第二十大成衣出口國。6人造纖維總產量則佔全球產量11%，全球排名第二，僅次於中國大陸。7同時，因產業政策促進了各層面之連鎖效果(linkageeffects)，紡織業上下游皆高度發展，各個次產業中的本地成分(localcontent)高，因此即使比較利益不斷變化，成衣等下游生產部分持續外移，但是中上游可以持續發展。雖然其他後進國家都曾先後發展紡織成衣產業，但就發展速度及整合程度，多半難以和臺灣紡織業表現相比，不能在比較利益移轉後，仍能持續成長。8本文將試圖解釋臺灣紡織業能得到這樣成果的成因。下節先從日據時期的遺產說起。因早期紡織業是以棉紡織業為主，其他如毛、麻、絲紡織及針織等產業所佔比例甚小，為簡化討論起見，本文在關於紡6臺灣紡織品及成衣出口占全球出口總額的比例，在1980年分別為3.2%與6%，在1990年為5.9%與3.7%，在2000年為7.7%與1.5%，在2004年則分別為5.2%與0.6%。見WTO,2000&2005,InternationalTradeStatistics,http://www/wto.org/.7其中臺灣聚酯纖維產量佔全球11.8%，排名第二，尼龍纖維產量佔全球11.6%，排名第三。參見中國紡織工業研究中心，《2004年紡織工業年鑑》(臺北：經濟部技術處委託，2004)，頁31-33。8參見D.A.FarnieandD.J.Jeremyeds.,TheFibrethatChangedtheWorld:theCottonIndustryinInternationalPerspective,1600-1990s(London:OxfordUniversityPress,2004),pp.581-582.南韓紡織業在戰後的成長模式與臺灣類似，成績也很優異。不過韓國在日據時期在殖民政府的扶植下，相比於臺灣有較多的非日資的本地工業化。而朴正熙政權於1962年開始推動工業化時，已有臺灣的發展經驗可供參考。參見Y.B.Kim,“TheGrowthandStructuralChangeofTextileIndustry,”inC.K.Parked.,MacroeconomicandIndustrialDevelopmentinKorea(Vol.3;Seoul:KoreaDevelopmentInstitute,1980).172瞿宛文新史學十九卷一期織業早期發展的敘述討論中，將只涵蓋棉紡織業。三、日據時期的棉紡織業日據時期，日本殖民政府確實在臺灣推動了殖民現代化，進行了基本建設也建立了現代化的制度。不過，殖民統治基本上遵循「農業臺灣，工業日本」的發展方向，以推動農產品──米與糖──供應日本國內市場為主要任務，並無意在臺灣推動全面的工業化。這與一般帝國主義的殖民經濟政策相一致，即其皆將殖民地定位為生產初級農礦產品之地，工業產品則由殖民者提供，同時會剝奪殖民地與次殖民地的關稅自主權，使其當地企業無法受到保護來發展工業。9在日據初期，因日本紡織業正在起步，臺灣紡織品仍依賴上海香港供應。不過隨著日本紡織業的發展，到1912年日本進口已佔臺灣紡品供應的三分之二。第一次世界大戰之後日本紡織業更是快速發展，成為日本工業的主體，臺灣市場當然被定位為日本紡織品的消費市場。到1942年，臺灣紡織品供應中，日本進口佔82.2%，其他地區進口只佔2%，本地生產佔15.8%。不過本地生產的主要是麻袋，用以包裝要出口到日本的米與糖，而非當地人民所需的民生紡品。10單就棉紡織產業而言，當時臺灣棉紗產量則僅達需求量的6.05%，11而9參見Ha-JoonChang,KickingAwaytheLadder:DevelopmentStrategyinHistoricalPerspective(London:AnthemPress,2002).日本在工業化初期也被帝國主義剝奪關稅自主權，直至1911年才解除這桎梏，其本身雖也受其害，但卻同時將其強加於臺韓殖民地。10參見黃東之，〈臺灣的紡織工業〉，《臺灣銀行季刊》，5：3(臺北，1952)，頁81-82。資料原引自《臺灣貿易年表》、《臺灣工業統計》及《臺灣省五十一年來統計提要》。11李怡萱，〈臺灣棉紡織業政策之研究(1949-1953)〉(臺北：國立政治大學歷史學系碩士論文，2004)，頁20，註15。重看臺灣棉紡織業早期的發展173棉布當地供應比例在1938年僅為5%，戰時1941年升為9.9%。12臺灣作為日本的殖民地，工業化的步調與方式幾乎都由殖民政府主導