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项目融资中PPP模式下的风险及控制措施北京观韬（西安）律师事务所目录CONTENTSPPP模式的现状PPP模式中存在的风险PPP模式中的风险分析及对策项目融资的模式1243项目融资的模式01项目融资：是指贷款人向特定的工程项目提供贷款协议融资，对于该项目所产生的现金流量享有偿债请求权，并以该项目资产作为附属担保的融资类型。它是一种以项目的未来收益和资产作为偿还贷款的资金来源和安全保障的融资方式。1、委托运营（O&M）模式，指政府将存量公共自查的运营维护指责委托给社会资本或项目公司，社会资本或项目公司不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式，政府保留资产所有权，只想社会资本或项目公司支付委托运营费。合同期限一般不超过8年。2、BT（BuildTransfer）即建设-移交是基础设施项目建设领域中采用的一种投资建设模式，系指根据项目发起人通过与投资者签订合同，由投资者负责项目的融资、建设，并在规定时限内将竣工后的项目移交项目发起人，项目发起人根据事先签订的回购协议分期向投资者支付项目总投资及确定的回报。式模3、TOT（Transfer-Operate-Transfer）即转让－经营－转让模式是一种通过出售现有资产以获得增量资金进行新建项目融资的一种新型融资方式，在这种模式下，首先私营企业用私人资本或资金购买某项资产的全部或部分产权或经营权，然后，购买者对项目进行开发和建设，在约定的时间内通过对项目经营收回全部投资并取得合理的回报，特许期结束后，将所得到的产权或经营权无偿移交给原所有人。4、TBT模式TBT就是将TOT与BOT融资方式组合起来，以BOT为主的一种融资模式。在TBT模式中，TOT的实施是辅助性的，采用它主要是为了促成BOT.TBT的实施过程如下：政府通过招标将已经运营一段时间的项目和未来若干年的经营权无偿转让给投资人；投资人负责组建项目公司去建设和经营待建项目；项目建成开始经营后，政府从BOT项目公司获得与项目经营权等值的收益；按照TOT和BOT协议，投资人相继将项目经营权归还给政府。实质上，是政府将一个已建项目和一个待建项目打包处理，获得一个逐年增加的协议收入（来自待建项目），最终收回待建项目的所有权益。5、PPP（Public-Private-Partnerships）模式一般而言，PPP融资模式主要应用于基础设施等公共项目。首先，政府针对具体项目特许新建一家项目公司，并对其提供扶持措施，然后，项目公司负责进行项目的融资和建设，融资来源包括项目资本金和贷款；项目建成后，由政府特许企业进行项目的开发和运营，而贷款人除了可以获得项目经营的直接收益外，还可获得通过政府扶持所转化的效益。PPP模式的现状02PPP（Public-PrivatePartnership）项目融资方式在我国基础设施建设领域越来越受到青睐，通过民营资本的介入不仅解决了基础设施建设的资金短缺问题，更可以降低成本和提高项目的效率。早在上世纪八十年代，民营资本投资就出现于我国的高速公路、电厂和水厂等项目中，当时大多采用BOT模式（Build-Operate-Transfer，是PPP的一种具体操作模式）。2000年后，随着经济的持续发展和北京的申奥成功，PPP模式在我国众多基础设施项目和一些奥体场馆项目中又得到进一步的应用。二、PPP模式的现状PPP模式的发展我国很多的PPP项目是成功的，解决了我国基础设施落后又缺乏建设资金的问题，提高了效率。但是也不可否认，由于PPP是一种新生事物，我国的政府和民营机构普遍缺乏经验，PPP在我国的应用也遇到了诸多实际问题，所以也有许多项目遇到了较大问题甚至失败。二、PPP模式的现状PPP模式中存在的风险03上海大场水厂，日供水能力40万吨。1996年，泰晤士水务公司投资近7000万美元，取得了大场水厂20年的特许经营权。2000年，泰晤士水务收购了原英国宝维士公司在该项目中50％的股份，由此，大场水厂成了中国大陆第一家由外商独资经营的水厂。3.1政策风险——上海大场水厂案例2002年9月，国务院办公厅颁布《关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》，明确指出，“保证外方投资固定回报不符合中外投资者利益共享、风险共担的原则，违反了中外合资、合作经营有关法律和法规的规定”。3.1政策风险——上海大场水厂案例3.2政府信用风险——长春汇津污水厂案例长春汇津污水处理厂——国内第一家中外合作污水处理厂。2000年，长春市人民政府通过招商引资的方式，引入香港汇津公司，共同建设、经营当时长春市第一家污水处理厂，日处理能力39万吨/日。市自来水公司汇津长春公司市财政局市供排水公司3.2政府信用风险——长春汇津污水厂案例收费模式用户2002年起，排水公司开始拖欠污水处理费长春市政府未按《专营办法》规定向汇津长春公司补充差额《办法》第24条：“市排水公司不足以按照合作合同的规定向汇津有限公司支付污水处理费的，市人民政府将通过市财政从城建维护费中拨付专项资金用于补充差额”。2003年2月28日长春市废止了《专营办法》《办法》第24条：“本办法自发布之日起施行，至合作期结束时废止”。2003年10月底，排水公司累计欠费高达9700多万元人民币3.2政府信用风险——长春汇津污水厂案例序号条款法院认定1市排水公司每日应当提供不少于39万吨污水的“标准处理量”，若任何一个月污水的“实际处理量”达不到该月“标准处理量”总和时，则按照该月的“标准处理量”总和计算污水处理量。上述内容属于固定的污水处理保底量，由固定的污水处理保底量导致固定的最低污水处理费的保底价格2每吨污水处理费0.60元人民币，从2002年1月1日起，每年对污水处理价进行上调，而且在任何情况下，均不低于任何每两年上调4%的幅度上述内容属于在固定保底价格基础上固定的给外方回报要逐年增加3若“结算日”的人民币兑换美元的汇价，比出资日的人民币兑换美元的汇价下调超过百分之五，则“结算日”应收的污水处理费应相应上调。该内容属于固定的最低保底汇价4如果因电价的增幅、国家规定的税费增加或税费减免优惠发生变化以及国家、省、市征收城建费，均按实际发生的额外生产成本和实际支出加在污水处理费之上，由甲方支付给公司。该规定属于固定的污水处理费定价条件3.2政府信用风险——长春汇津污水厂案例3.3融资风险融资风险9.结论和建议9.1结论合同生效的条件违约情形将投保保函与融资交割进行绑定项目开工条件03影响付费04影响调价02影响验收影响开工013.4审批延误风险审批延误3.5预期收益不足——杭州湾跨海大桥案例杭州湾跨海大桥全长36公里，将宁波到上海的路程缩短了120公里，是当时世界上最长的跨海大桥，从设计到施工全部由中国人完成，总投资136亿元。136亿107亿1867.6万辆1112.4万辆预期实际15%4%3.5预期收益不足——杭州湾跨海大桥案例投资收益总投资S车流量3.6竞争性项目出现——刺桐大桥案例刺桐大桥——国内首个BOT项目，泉州市15家民企参股组成泉州名流实业股份有限公司，出资60%，政府资本40%，组建“刺桐大桥投资开发有限公司”，以BOT模式承建刺桐大桥，总投资2.5亿元，经营期限30年。3.6竞争性项目出现——刺桐大桥案例1、1996年12月，刺桐大桥建成。2、1997年，泉厦高速正式通车。4、1997年，泉州市政府将泉厦高速与324国道贯通，再贯通与324国道相连的泉州大桥。3、1997年，福建省政府将泉州大桥的收费管理权移交给泉州市政府3.6竞争性项目出现——刺桐大桥案例自1998年始，陆续有6条大桥晚于刺桐大桥建成。刺桐大桥于2016年元旦取消收费。2004年后只有刺桐大桥在收费。1997年，泉州市内跨江大桥只有一座。3.7配套设施受阻——北京第十水厂案例北京第十水厂是继成都自来水六厂后，中国第二个水务类PPP，设计处理能力为50万m³/日，总投资23亿元。在1998年就已立项，直到2012年年底才动土。用水量变化《北京市三、四环路内工业企业搬迁实施方案》《北京奥运行动规划》用水量变化配套设施受阻融资受阻密云水库到水十厂输水管道无法开工协议风险条款3.7配套设施受阻——北京第十水厂案例1999~2004安菱联合体建设成本上升审批手续过期2005~至今北控—金州—北京市自来水集团3.7配套设施受阻——北京第十水厂案例输水管道改线3.8不可抗力风险不可抗力是指在签订合同时不能预见、不能克服和不能避免、不可归责于双方当事人的事件或情形。不可抗力包括但不限于：（1）雷电、地震、火山爆发、滑坡、水灾、暴雨、海啸、台风、龙卷风或旱灾；（2）流行病、瘟疫爆发；（3）战争行为、入侵、武装冲突或外敌行为、封锁或军事力量的使用，暴乱或恐怖行为；（4）全国性、地区性、城市性罢工。PPP模式中的风险分析及对策044、PPP模式中的风险分析及对策PPP项目的风险管理非常复杂，通过对前面案例的深入分析，我们可以看到导致我国PPP项目失败的风险存在以下规律和特点：（1）导致PPP项目失败的风险因素虽然复杂多样，但是这些风险之间具有关联性，有些风险是起因，可以导致后续一系列的风险。1、风险分析（2）政府信用风险是出现频率较高的一类风险因素，这并不代表我国政府缺乏信用，而是由多方面的原因造成的。4、PPP模式中的风险分析及对策（3）中国有关PPP/BOT项目的法律法规还不够完善，特别是缺乏统一的、全国性的有关PPP的立法，因此出现了例如江苏某污水处理厂和大场水厂等项目遇到的法律变更风险。4、PPP模式中的风险分析及对策4、PPP模式中的风险分析及对策在开展PPP项目前，应做好以下几点：（1）公共部门与民营机构都要进行充分的市场调查，做好市场预测工作。（2）政府应加强对PPP知识的学习，做好有关PPP项目的法律规制与政策支持工作，创造良好的投融资环境和稳定的政治环境。（3）民营机构不要抱有投机心理，试图利用政府部门缺乏专业知识的弱点签订不平等的合同，显失公平的合同在以后的执行过程中很容易造成政府出现信用风险。（4）在风险的分担方面，应建立公平合理的风险分担机制。2、风险应对方法应对措施（1）1.事前测算、评估2.最低需求的风险由政府承担（“照付不议价”条款）北京地铁4号线合同约定：如果4号线开通后，实际客流量持续3年低于预测客流量的一定比例，导致项目公司长期亏损的，由北京市政府按照公允价值回购项目。4、PPP模式中的风险分析及对策3、具体应对措施应对措施（2）政策风险由政府承担4、PPP模式中的风险分析及对策应对措施（3）提供配套设施财政部《PPP项目合同指南》（财金〔2014〕156号）：提供相关连接设施1.建设标准。能够与项目设施相连接，符合项目政策运营的要求。2.完工时间。项目设施完工前。3.费用承担。双方约定。4、PPP模式中的风险分析及对策应对措施（4）排他性条款财政部《PPP项目合同指南》（财金〔2014〕156号）：唯一性条款发改委《政府和社会资本合作项目通用合同指南》（发改投资〔2014〕2724号）：排他性约定《国家体育馆特许权协议》：“在本协议期限内，对于新的竞争性场馆的开发项目或对某一现有竞争性场馆进行改扩建的项目，北京市政府或其下属政府机关原则上不予批准”。4、PPP模式中的风险分析及对策应对措施（5）1.在投资人前期投标时，最好与金融类机构组成投标联合体，以防范中标后无法完成融资的风险。2.特许权协议中应当明确可供担保的资产范围，如已建成设施、土地、设备、项目预期收益等。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（第25号令）:鼓励利用特许经营项目预期收益质押贷款，支持利用相关收益作为还款来源。《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）:建成的项目经依法批准可以抵押3.将贷款利率与央行基准利率捆绑。4、PPP模式中的风险分析及对策应对措施（6）购买保险财金〔2014〕113号、发改投资[2014]2724号：不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担政策变更≠不可抗力财政部《PPP项目合同指南》：政治不可抗力是指非因政