地方政府融资方式与风险控制

地方政府融资的主要方式与风险控制硅谷天堂资产管理集团股份有限公司执行总裁徐刚转载：贵定县人民政府金融工作办公室杨光荣2013年9月21日目录•一、地方政府融资的重要意义•二、地方政府融资的主要方式•三、地方政府融资平台的组建•四、地方政府融资平台的功能与管理•五、地方政府融资平台的主要特点•六、地方政府融资平台的主要风险•七、地方政府负债的规模控制•八、地方政府融资平台的总体规范•九、省政府对地方政府债务管理的措施•十、规范县市区政府投融资平台债务管理的措施•十一、地方政府融资制度的创新•十二、地方政府融资平台的风险控制•十三、地方政府融资平台的转型一、地方政府融资的重要意义•1、地方政府融资的历史经历•地方政府融资的定义•地方政府融资平台公司的定义：（以下简称地方政府融资平台）是由地方政府出资设立，并授权其向市场举债融资，从事公共基础设施的投融资、建设开发和经营管理等活动，借助政府信用并以经营收入、公共收费和财政收入等为还款来源和保障的企（事）业法人机构。我国地方政府融资平台的组织形式和融资模式大致经历了三个阶段：（1）地方政府融资平台源于上世纪80年代末•当时，城市的现代化发展刚起步，为了缓解市政建设所需资金规模较大，而政府财力相对不足的矛盾，部分地区的地方政府先后开办了一些“市政公司”、“城投公司”或“交通公司”等经济实体。•上海久事公司就是一个比较典型的例子。（2）亚洲金融危机后地方政府融资平台逐渐推广•1998年亚洲金融危机之后，为了拉动地方经济增长，地方政府以交通公司、城投公司、国资经营公司、开发投资公司为平台，借助地方政府信用，间接向银行贷款进行基础设施建设。典型做法就是利用“银政合作”框架下的“打捆贷款”，将分散的建设项目，由单一借款人统一整合，统一履行借款和还款的责任。•安徽芜湖市1998年第一笔贷款10.8亿。•国家开发银行1998年首先和地方政府一起整合政府信用，开展“银政合作、打捆贷款”，后被其他商业银行仿效。•2003年起各地方政府一边和银行合作，一边筹建地方政府融资平台。（3）应对本轮国际金融危机，地方政府融资平台快速扩张•2009年3月，为应对国际金融危机的冲击，国家有关部门联合发文，支持有条件的地方政府组建投融资平台，拓宽配套资金融资渠道。地方政府进一步集中资源，继续强化国资公司、城投公司、开发投资公司、项目公司等融资平台的功能，做大其资本金规模，将部分财政资金、划拨土地、国有股权乃至学校、公用地块等都纳入融资平台的资本金之中。•2009年底，全国有3800家地方政府融资平台（也有说4900家），70%为县市区级，负债总额5.26万亿,平均每家13.8亿;平均资产负债率60%，平均资产营利率1.3%。2、地方政府融资平台的重要意义•总体而言：地方政府投融资平台充分利用国家金融信贷政策，大力开辟融资渠道，吸纳各类资金，极大地缓解了地方经济和社会事业发展资金不足的矛盾，对加快城市建设、促进经济和社会持续快速发展发挥了积极作用。•是地方政府天才般的创造，避开了法律规定不得市场化融资（地方政府债券）的障碍。•为解决地方政府投资建设和经济、社会发展过程中的投资来源不足开辟了一条较好的通道。•为加快重要工程建设进度、开发当地富有资源及促进城乡协调发展提供了可贵的融资机会。•是投融资体制改革的延续，起到了明显的拾遗补缺作用。2、地方政府融资平台的重要意义3、地方政府融资平台的优势•相比较单个项目而言，融资平台的抗风险能力大，优势明显：•其一，单个项目有的亏损，有的盈利，到了融资平台就可以拿盈利补亏损。•其二，有些基础设施行业只有公益性，没有财务收益，如今后的二级公路，大家都可以跑，但是不收费，只交燃油税；也有一些行业收益比较稳定，如燃气、水、高速公路等。这两类行业整合在同一个平台上，可以以丰补歉，使两者都能顺利融资。•其三，同一个行业的项目周期不同，有的已经还完贷款，还不断在收费；有的刚开始筹建，可能缺少资本金而难以立项。4、政府融资的规模总体安全可控•（1）我国政府的整体债务水平尚在安全范围以内•一是我国的赤字率控制在安全线以内。2010年全国财政收支差额1.05万亿元，预计占GDP的2.8%，未超过3%国际警戒线。•二是我国政府债务规模控制在安全范围以内。我国政府债务总规模占GDP的比重大致为40-50%，没有超过60%的国际警戒线；标准普尔对我国的评级为A+。政府债务水平总体安全、可控2010年底，全国地方性政府债务总水平约是10.7万亿元，我国中央财政发行的国债余额约为6.8万亿元，两者相加形成17.5万亿元的总体政府性债务。占我国GDP的比重是43%左右，远低于日本的180%，德国的83.2%。（2）.地方政府融资平台虽然蕴含诸多风险，但总体上处于可控状态•一是从贷款增速来看，2010年上半年，金融机构对融资平台的新增贷款仅有60多亿元，占全部新增贷款4.63万亿元的0.14%，比2009年下降了约30多个百分点，不仅贷款增幅明显小于全部贷款增幅，而且融资平台贷款余额占全部贷款余额的比重为17%左右，下降了约2个百分点，特别是国有大型银行整改后的平台贷款余额大幅下降。•二是从风险程度看，根据有关部门的调查，多数贷款能够产生稳定、充足的现金流，可以满足还本付息的需要。三是从银行的风险准备看，我国银行业拨备充足，大部分银行拨备覆盖率都在150%以上，有的甚至达到190%。即使部分融资平台贷款出现问题，也不会引发银行业或国家经济的整体风险。四是从地方国有资产看，不少地区的地方政府经过多年的积累，拥有数额较大的国有资产，也可以统筹土地等资源，缓解偿债压力，抵御偿债风险。五是银监会组织清理后余额减少•银监会清理地方政府融资平台公司通过“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”，并制定并实施“分解数据、四方对账、分析定性、汇总报表、统一会谈、补正检查”的工作步骤。•结果初步表明：2010年底地方政府融资平台贷款余额较年初减少，在整个贷款中的占比进一步下降。5、中央政府对地方政府融资平台有益意义的肯定•2011年中央一号文件提出，力争今后十年全社会水利年平均投入比2010年高出一倍。总投资达到4万亿。•文件指出：鼓励符合条件的地方政府融资平台公司通过直接、间接融资方式，拓宽水利投融资渠道，吸引社会资金参与水利建设。二、地方政府融资的主要方式（一）财政拔款•1、本级财政拨款、•2、争取上级财政拨款资金•3、结合有关项目建设，向上级有关单位争取专项资金支持•4、争取上级专项政策或试点单位支持（二）债务性融资•包括地方政府的银行贷款和地方政府债券(国债转贷或中央代发)、政府性投资公司(政府融资平台)的银行贷款和公司债券、信托融资等。1、商业银行贷款•目前国内大部分地方政府的负债是商业银行贷款，这些贷款由于取得容易，程序简单，一旦出现还款紧张的情况，还可以利用政府同银行的关系进行一定的融通，因此，被各地政府广泛使用。•但一般期限较短，利率较高，各种限制条件较多，且随着银行不良贷款问题引起广泛的关注，还贷越来越刚性，形成较大还款负担。2、利用主权外债•主权外债是主权国家对外的债务。•（1）外国政府贷款。是指外国政府向发展中国家提供的长期优惠性贷款。北京利用较多，县市区很难。•(2)国际金融组织贷款。向我国提供多边贷款的国际金融组织主要是世界银行、国际农业发展基金组织和亚洲开发银行。要有特定项目，利率优惠期限长，但审核严格且审批时间长，难以拿到。•3、发行城投类企业债券，债券融资相比股票融资具有投资风险小的优点。国内实践证明，只要将债券利率贴补到比同期贷款利率低1—2个百分点，便可极大地增强城投类企业债券融资的吸引力。•城投类企业债券是通过设立隶属于政府的企业作为融资平台进行债券融资，但是它又区别于真正意义上的企业债，发行方主要承担地方政府的相关职能并享受相应的优惠政策，很少基于利润最大化原则进行自主经营、自负盈亏。•从2008-2009年城投债发行情况看，我国城投债呈现如下特征：–尽管募集资金通常投向资本密集、投资回报期长、具有公共物品性质的市政项目，但从债券的立项到设计、审批到发行、流通到清偿则完全套用企业债的运作模式，实际上是地方政府借企业的壳，实现其筹集市政建设资金的目的。–地方政府一方面在债券发行计划上给予发行企业极大倾斜，另一方面为发债主体提供诸如隐形担保、开发许可和税收优惠等各种政策，一旦出现兑付问题，地方政府具有强烈责任代为偿还，因此城投债的发行具有很强的政府痕迹。–2009年，“城投债”全国共发行110支，募集资金总额1592亿元，–2010年，“城投债”全国共发行108支，募集资金总额1415亿元。•企业债券的融资成本主要包括以下几个方面：•票面利率：核心成本，占所有融资成本的95%以上，与基准利率呈正相关，目前5年期城投债多在5-8%之间。•承销费：与发行募集资金成一定比例关系；有关具体收费标准在0.8%到2.5%；•其他中介费：包括会计师、律师、评级等中介机构收费，一般总额在200万左右•4、通过信托公司发行信托产品融资。信托产品有两种方式：•一种是信托公司直接利用银行资金。•一种则是银行向个人发行理财产品。（三）资源性融资是各级地方政府利用政府所掌握的资产和公共资源筹措的资金,包括有形资产(资源)融资(如项目融资与土地融资)和无形资产(资源)融资(如特许经营权融资);•1、开发土地资源：这是最大的融资渠道，但目前有越来越多的限制。通过总结各地区经验，对土地开发可以使用一个前提、两种理念、五种方法三位一体的操作思路：a．一个前提：•土地储备制度。是指由政府依照法律规定，运用市场机制，按照土地利用总体规划和城市总体规划，通过收回、收购、置换和征收等方式取得土地，直接或进行前期开发后储备，并以公开招标、拍卖等方式按需供应土地，调控各类建设用地需求的制度。b．两种理念：•(1)土地包装。结合出让地自身的特点，引入市场经济中商品包装的方法，运用政策规划和商业运作两种手段对出让的土地进行必要的包装，使其在出让中实现最大的价值。•(2)带动效应。精心筹划土地出让的先后顺序，使先行出让的土地通过开发有效带动土地资源整体的增值，使政府在土地出让的整体活动中获得最大的利益。c．五种方法：•(1)拍卖。拍卖是指在有限的时间内，买受方通过互相加价的方式来竞买，最后以出价最高者胜出。•(2)招标。招标实质是买受方自行估价，最后以出价最接近出让方制定的标准者胜出。•(3)挂牌。挂牌实质第一位买受方挂牌公示自己的出价，第二位买受方必须以高于第一位的价格挂牌公示，在预先设定的较长时间内，以最后一位挂牌者胜出。•(4)抵押贷款。政府把土地出让给国有资产经营管理公司，由其用于向银行抵押贷款，筹集资金。•(5)资本化融资。以土地作为股份，允许有关方面资金参与，成立股份公司，再利用政府在公司的股份，向社会吸纳资金。这样，等于在方案的施行中进行了两次融资2、国有企业改革•国有企业也是政府的重要资产之一，对政府宏观经济调控，履行公共职能有着深刻的影响。随着国企改革步伐的加快，各地在利用国有企业改革为地方政府融资方面也做了许多尝试，主要方式有：•（1）．组建强势企业。通过企业重组、企业分立、挂靠联合、兼并收购等方式组建骨干企业或企业集团，通过其优良的资产、有利的地位达到融资的目的。•（2）．产权制度改革。对于有条件的企业，可以通过各种方式进行企业的股份制或股份合作制改革，将国有股份逐步变现。•（3）．经营权分离。对于产权制度改革不能一步到位的企业，可以通过承包、租赁等方式出售企业的经营权，从而达到融资的目的。3、项目融资•项目融资是近几年兴起的一种重要融资手段，指以项目的名义筹措一年期以上的资金，以项目营运收入承担债务偿还责任的融资形式。•主要可以采取以下几种形式：产品支付、融资租赁、BOT融资、经营城市无形资源、民间融资等•(1)产品支付。产品支付是针对项目贷款的还款方式而言的。•(2)融资租赁。即项目建设中如需要资金购买某设备，可以向某金融机构申请融资租赁。•(3)BOT融资。即“建设一经营一移交”。BOT融资方式的特点：