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重大建设项目风险评估与控制王元京国家发改委投资研究所研究员决策失败风险缺乏可行性研究，或可行性研究流于形式，项目评审流于形式，误导项目决策；权限配置不合理，或者决策程序不规范，导致决策不当，难以实现预期效益，甚至可能导致项目失败；可行性研究的深度达不到质量标准和实际要求，无法为项目决策提供充分、可靠的依据。社会稳定风险指由于所得分配不均、发生天灾、政府施政对抗、结社群斗、失业人口增加造成社会不安、宗教纠纷、社会各阶级对立、社会发生内争等社会因素引起的风险。包括环境污染、征地拆迁引发的社会稳定风险。政府的越权干预风险政府用增加税收、强制性规定对项目的设计、选址、工程建设、运营及产品销售进行越权干预。环境风险由于对项目的环境生态影响分析深度不足，或者是环境包护措施不当，带来重大的环境影响，引发社会矛盾。由于满足环保法规要求而增加的新资产投入或迫使项目停产等风险。政府换届风险新官不理旧账可能导致项目流产或支付困难政策法规风险由于项目相关的土地政策、税收政策、关税政策和价格政策的稳定性给项目带来不确定性。例如：随着国家实施最严格的土地管理制度以及征地补偿政策的变化，项目征地拆迁成本会大幅上涨，项目成本也随之大幅增加。第一篇重大建设项目社会风险评估与风险控制第一节社会风险总体评估与控制实施社会稳定风险评估的项目范围三大范围（一）可能在较大范围或较长时间内对群众生产生活造成影响的土地、山林、水利及其他自然资源的开发利用和城镇建设、拆迁安置、土地征用、环境整治、水电设施等重大建设项目；（二）转报国家发改委审批、核准的，按其要求需开展社会稳定风险评估的项目；（三）同级人民政府要求开展社会稳定风险评估的其他项目。八大事项（一）国有、集体企业改革。国有、集体企业重组改制中的国有、集体产权转让及人员分流、人员安置等；国有、集体企业关闭和破产中的资产处置、人员安置和社会保障等。（二）“三农”工作。农村土地承包，林地经营权转让，集体资产处置；项目建设和城乡规划建设中涉及农民土地征收、拆迂补偿和安置；村社基础设施建设筹资筹劳；进城务工人员的劳动就业和社会保障；新型农村合作医疗、计划生育、农业生产用水、用电、殡葬改革等及农民的政策性收费等。（三）城市发展和管理。行政区划调整、旧城改造、廉租房和经济适用房规划建设及城市基础设施建设中的土地征收补偿、居民安置；增加居民、企业负担的城市公用事业价格和收费标准的调整等。（四）资源开发、重点项目建设。水电、矿产、旅游等资源开发和交通、水利、公共服务设施等重点项目建设中，涉及人员群众切身利益的工程选址、实物调查、土地征收、拆迂补偿、移民安置等。（五）社会保障和社会事业。养老、医疗、失业、工伤、生育保险和最低工资标准、最低生活保障等政策的重大调整等。（六）机构改革。机关和事业单位改革程序及改革中的人员分流安置、次发处置、社保关系、职工待遇调整等。（七）环境保护。可能造成环境现状改变或较大污染物排放的项目建设等。（八）公共安全。自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全等事件的预警、预控等。实施社会稳定风险评估的组织结构社会风险控制组织结构实施社会稳定风险评估的内容（一）合法性评估。是否符合国家法律、法规、规章及法定程序；是否符合党的路线方针政策；是否符合中央、省、市党委政府制定的规范性文件；政策调整、利益调节的法律、政策依据是否充分等。（二）合理性评估。是否符合科学发展观的要求；是否反映绝大多数群众的意愿；是否兼顾群众的现实利益和长远利益，是否兼顾各方面利益群众的不同诉求；是否遵循公开、公平、公正原则等。（三）可行性评估。是否符合本地经济社会发展总体水平，本级财力能否承受；是否已征求广大群众的意见和已组织开展前期宣传解释工作，并得到大多数群众的支持；相关政策是否具有稳定性、连续性和严密性；出台的时机是否成熟；是否会导致相关行业、相邻地区群众的攀比；实施方案是否周密、完善、具体、详实、可操作。（四）可控性评估。是否存在引发信访突出问题和群体性事件的苗头性、倾向性问题；是否存在其他影响稳定的隐患；是否有相应的预测预警措施和应急处置预案；是否有化解不稳定因素的对策措施等。重大项目社会稳定风险评估内容评估内容指标分值（带●为一票否决）合法性（15）法定前置要件是否齐备用地预审、规划选址、环境影响评价等前置审批是否通过（●）审批主体合法性各前置要件的审批机关、项目审批机关是否具有法定权限（●）审批程序合法性审批的内容和程序是否符合法律法规规定（●）合理性（30）社会参与度受影响居民对项目的了解程度：绝大部分居民有所了解（2）；少部分居民有所了解（1）；只有个别居民了解（0）项目的社会影响项目造成的失业人数：未造成或造成极少数居民失业（2）；造成少量居民失业（1）；造成大量居民失业（0）项目引起的居民收入变化程度：项目引起少量居民收入显著下降（3）；项目引起大量居民收入显著下降（0）项目可能造成的交通风险：项目引发交通拥挤或中断的概率低（1）；项目引发交通拥挤或中断的概率高（0）项目引起的流动人口增加程度：项目引起少量流动人口增加（1）；项目引起大量流动人口增加（0）公共活动空间满意度：大多数居民满意（2）；少部分居民满意（1）；大多数居民反对（0）绿化设施变化满意度：大多数居民满意（2）；少部分居民满意（1）；大多数居民反对（0）废气、噪声、粉尘等污染影响度：大多数居民满意（3）；少部分居民满意（1）；大多数居民反对（0）补偿标准、安置方案满意度拆迁方案满意度：大部分居民满意（4）；少部分居民满意（2）；大部分居民反对（0）补偿标准满意度：大部分居民满意（5）；少部分居民满意（2）；大部分居民反对（0）补偿资金到位情况满意度：大部分居民满意（5）；少部分居民满意（2）；大部分居民不满意（0）可行性（25）项目与当地经济社会发展水平的适应度适应程度高（3）；适应程度低（1）；基本不适应（0）资金筹措和保障方案资金筹措和保障方案的可行性：完全可行（3）；基本可行（1）；不可行（0）项目支持度部门支持度：完全支持（2）；有部分部门不支持（1）；大多数部门不支持（0）基层支持度：完全支持（4）；有部门不支持（2）；大多数不支持（0）居民支持度：大部分居民理解支持（5）；少部分居民理解支持（2）；大部分居民反对（0）公共配套服务满意度商业设施满意度：大部分居民满意（2）；少部分居民满意（1）；大部分居民反对（0）教育设施满意度：大部分居民满意（2）；少部分居民满意（1）；大部分居民反对（0）医疗设施满意度：大部分居民满意（2）；少部分居民满意（1）；大部分居民反对（0）社区建设满意度：大部分居民满意（2）；少部分居民满意（1）；大部分居民反对（0）重大工程项目社会稳定风险评估指标体系1、经济领域风险指标•经济领域风险是实施重大工程项目在经济方面可能引发的社会稳定风险。重大工程项目在经济领域引发社会稳定风险的因素主要有工程项目对当地居民收入与就业的影响、工程资金是否到位以及工程项目征地拆迁补偿等。•这些因素引发社会稳定风险主要表现为：工程项目对所在地居民收入和就业造成不良影响、工程资金不到位形成拖欠工程款、征地拆迁补偿不足会引起当地居民的不满或抗议。因此，从经济角度出发，应以工程预期居民收入变化率、工程预期新增就业率、工程资金到位率、工程征地拆迁损失补偿率来评估重大工程项目社会稳定风险。•工程预期居民收入变化率=（实施重大工程项目后预期居民人均可支配收入-实施重大工程项目前居民人均实际可支配收入）/实施重大工程项目前居民人均实际可支配收入×100%。•它主要用来评估重大工程项目是否会给当地居民带来增加收入的实惠。•一般来说，实施重大工程项目有利于改善当地投资环境，促进经济发展，从而增加居民收入，但如果重大工程项目过多占用当地资源，则会在一定时期内影响当地居民收入，甚至使居民收入下降。•如农民耕种的土地被重大工程项目所占用，其收入来源就会减少。一旦出现当地居民收入下降，就会引起居民对重大工程项目建设的不满，从而引发社会稳定风险。因此，应以工程预期居民收入变化率评估重大工程项目社会稳定风险，看其是否有利于增加当地居民收入。•工程预期新增就业率=（重大工程项目预期新增就业岗位数-重大工程项目占用当地资源预期减少就业数）/实施重大工程项目前当地就业人数×100%。•它主要用来评估重大工程项目对当地就业的影响，是否能增加当地的就业岗位，缓解当地的就业压力。有些重大工程项目会给当地带来就业岗位的增加，也有一些重大工程项目因大量占用当地资源而造成居民失业，如果不能得到有效安置，其生存、发展问题就会日益凸现，从而引发集体上访、抗议、阻挠工程建设等。因此，应以工程预期新增就业率评估重大工程项目社会稳定风险，看其是否有利于增加当地居民就业。•工程资金到位率=实施重大工程项目期到位资金/同期重大工程项目所需资金×100%。它主要用来评估重大工程项目资金的筹集和落实情况，是否会因为资金不到位而出现拖欠工程款特别是拖欠农民工工资和征地拆迁补偿款，从而引发群体事件等社会稳定风险。有些重大工程项目资金尚未落实就仓促开工，由此产生拖欠工程款现象，不仅农民工辛辛苦苦工作一年不能按时、足额拿到工资，而且被征地拆迁居民的征地拆迁补偿也往往不能按时、足额到位，从而使相关群体产生对重大工程项目的抵触情绪，甚至引发冲突。以工程资金到位率评估重大工程项目社会稳定风险，就是要衡量其所需资金是否能够按计划、按时、足额到位，保证工程款按时、足额支付，避免因资金短缺引发社会稳定风险。•征地拆迁损失补偿率=征地拆迁实际补偿金额/征地拆迁损失应补偿金额×100%。•它主要用来评估重大工程项目征地拆迁补偿是否合法，居民损失是否得到合理补偿。实施重大工程项目，征地拆迁首当其冲，与群众利益密切相关，矛盾最为突出。如果征地拆迁补偿标准偏低，居民损失未能得到合理补偿，极易引起群众心理失衡，引发其与工程方的矛盾。以征地拆迁损失补偿率评估重大工程项目社会稳定风险，就是要衡量其征地拆迁补偿标准是否符合法律法规及政策规定，是否维护了被征地拆迁居民的合法利益。2、生态环境风险指标•生态环境风险是指实施重大工程项目在生态环境方面可能引发的社会稳定风险。•重大工程项目在生态环境方面引发社会稳定风险因素主要有工程项目对生态系统的影响程度、对环境系统的影响程度、对水资源的影响程度和对人文景观的影响程度等。•实施重大工程项目会破坏绿地、森林资源，造成水土流失，对周围环境产生噪声、辐射、粉尘等影响，污染水资源，甚至对周边人文景观产生破坏，从而引发居民抗议或群体性事件，产生相应的社会稳定风险。因此，应对生态环境因素引发的重大工程项目社会稳定风险进行评估。•工程对生态系统的影响程度=重大工程项目预期对绿地森林破坏量/当地绿地森林破坏总量×权重+重大工程项目预期水土流失量/当地水土流失总量×权重。•如果实施重大工程不仅破坏绿地、森林资源，造成水土流失，还会造成有关生物灭绝，则可相应增加对生物的影响程度等评估内容。•权重为绿地森林的破坏程度、水土流失程度在评估工程对生态系统影响程度中所占的比重。重大工程项目对生态系统的影响往往会恶化当地生产、生活环境，引起居民的不满。•应通过工程对生态系统的影响程度评估重大工程项目社会稳定风险，以制止、减少其对生态系统的破坏，避免由此引发社会稳定风险。•工程对环境系统的影响程度：•实施重大工程项目会产生废气、噪声、辐射、粉尘、烟尘、废物等，影响当地环境和居民身心健康与生活质量，带来社会稳定风险因素。如宁波栎社国际机场建成后长期存在噪音扰民问题，超过75分贝的区域涉及古林镇3个行政村、4220人，曾引发群众多次集体上访。•应通过工程对环境系统的影响程度评估重大工程项目对环境系统影响程度可能引发的社会稳定风险。•工程对水资源的影响程度=重大工程项目预期废水排放量/当地废水排放总量×权重+重大工程项目预期生活污水排放量/当地生活污水排放总量×权重。1.实施重大工程项目会产生相应的废水排放和生活污水排放，从而破坏当地水资源，导致水质下降，严重影响居民的生