21世纪经济报道

21世纪经济报道事业单位改革启动,分类是关键,部分单位跑部求参公(2011-04-1509:16:53)转载标签：汪玉凯浙江事业单位改革21世纪公务员管理全国事业单位5年完成分类80%保留事业编制21世纪经济报道耿雁冰北京报道2011-04-1500:21:35核心提示：经过分类后，约80％属于为社会提供公益服务或为政府行使职能提供支持保障的事业单位，原则上将继续保留在事业单位序列内。迟滞多年后，广受关注的全国事业单位改革，终于有了清晰的路线图。据了解，目前有关部门正在指导对全国事业单位进行统一分类，并计划在5年内完成这一工作。现有的事业单位将被划分为三个大类进行转型。其中，承担行政职能的事业单位将转为行政单位，从事生产经营活动的事业单位将转为企业。本报记者了解到据有关部门测算，除第一和第二类外，剩下约80％属于为社会提供公益服务或为政府行使职能提供支持保障的事业单位，这部分原则上将继续保留在事业单位序列内。这是一个大手术。3000多万人的前程和命运，将在这场分类改革中被“划分”。迟疑5年的“敏感手术”对现有事业单位分类恰当与否，决定着相应的配套政策能否有效制定和实施。从2001年到2004年间，浙江、江苏、辽宁、山东先后制订了本地事业单位分类改革的实施方案，中央也曾在2004年开始着手准备全国范围的分类改革方案。2005年年底，国家相关部门曾一度拟定了一个全国事业单位改革总体方案和四个配套性方案。据知情人士回忆，这份总体改革方案在设计上颇为犀利，分别涉及到分类标准、人事制度、财政供给、养老保险等内容。“当时是准备全面实施事业单位改革的，但部分地方从财政条件和社会稳定角度提出异议，表示实施起来有困难。其他配套政策的制定部门如人社部和财政部也提出了一些看法。”一位知情人士介绍说。此后，事业单位改革的步伐放缓，中央决定先行制订一个试点方案，在试点地区总结经验再推广。2008年11月份，由中央编办以内部传达形式印发了一份《关于事业单位分类试点的意见》，为分类改革步骤提供了原则指导。上海、重庆、浙江、广东、山西5个省市于2009年率先在全国进入分类改革试点。根据要求，分类改革试点于2009年1月起实施，省直事业单位改革于2009年底完成，市、县、乡镇事业单位改革于2010年底完成。分类之难，难在几乎所有事业单位都不同程度地“沾了经营”。绝大多数事业单位都或多或少地有一些商业项目，行政、公益、经营职能混在一起，难分彼此。比如有些新闻出版单位，既有政府宣传职能，又有广告、房地产之类的项目，那是算公益类，还是经营类？还有一些行政附属单位，如统计、培训、信息服务等机构，有行政职能，也有经营项目，是应该回归政府体系，还是转为企业？很难分。“试图用一个定义去概括事业单位的一般属性，多半会犯简单化的错误，因为事业单位的多样化和复杂性，已经远远超出了任何言词定义所能够概括的极限。”中国政法大学方流芳教授说。在2010年召开的公益机构改革与公共服务发展国际研讨会上，人力资源和社会保障部副部长胡晓义介绍说，目前全国共有事业单位120多万个，工作人员3000多万人，其中专业技术人员约2000万人，占全国专业技术人员总数的47.3%。行业协会机关报刊算哪类？分类改革之难，还有另一个原因——未定性先分类。据介绍，在探索事业单位分类的很长一段时间内，并不是按照事业单位的属性来分的。“事业单位本来应该是围绕着公共利益来设立的，而现在有些事业单位却是在国企改制、部委机构改革中为政府财政减负、分流人员、解包袱而成立的，比如一些行业协会，一些部委下属的报刊杂志出版社等等。”一位接近编制机构的人士告诉记者，对于这部分单位，首先应该明确哪些是应该回归公共部门的。如果这个分类做得不好，那么下一步人事制度改革中的聘用合同就会性质不明。”按照分类指导意见，对目前难以确定类别的事业单位，将按主要类别属性和发展方向先预定其类别，经过相应调整完全符合条件后，再确定其类别。根据目前的分类，大框架下的类型有了，但是如何认定某个具体的单位到底属于哪一类，却并不容易。据本报了解，改革主导部门的思路是，对完全或基本承担行政职能的事业单位，比如金融监管机构、执法监督机构等，将根据各地展开行政管理体制改革的时机，逐步将之转为行政机构。今后，除法律法规授权外，不再批准设立新的承担行政职能的事业单位。比如一些实行“参照公务员管理”的事业单位，其中一部分都具有行政执法权，履行行政管理职能。按照指导意见，此类事业单位行政色彩浓重的，可能回到政府体系，人事制度回归公务员序列。目前，劳动部门中的劳动监察机构、建设系统的稽查部门、银监会（局）、电监会（局）、保监会（局）、证监会都是事业单位编制。而对从事生产经营活动，己经实现或经过相应调整可以实现由市场配置资源的事业单位，如开发应用型科研机构、招待所等，根据分类指导意见，这类单位应当逐步转为企业，并注销事业单位，核销事业编制。同样今后也不再批准设立从事生产经管活动的事业单位。“分类改革能否顺利推进，在过渡期内严控增量很重要，今后不再批设承担行政职能的事业单位和从事生产经营活动的事业单位，有助于尽量减少改革的阻力，保证公平公正。”国家行政学院教授汪玉凯解释说。由于事业单位分类要在全国推进，审核分类的权限将下放至省级有关部门。而省级部门所属的事业单位，则由主管部门提出初步意见，报机构编制部门，会同财政部、人社部等部门提出审核意见，按程序报批。“养三个孩子和养两个的区别”经过分类后，约80％属于为社会提供公益服务或为政府行使职能提供支持保障的事业单位，原则上将继续保留在事业单位序列内。针对这部分公益服务单位，改革的目标是整合资源，强化公益属性，加强政府监管。但由于这一类事业单位量大面宽，分类时会进一步细分为两类。公益一类，即从事关系国家安全、公共安全、公共教育、公共文化、公共卫生、经济社会秩序和公民基本社会权利的公益服务，不能或不宜由市场配置资源的事业单位。如义务教育机构、公共卫生机构等。据本报了解，这类单位所需经费可能由同级财政按履行职能的需要予以保证，单位本身不能开展经营活动，也不能收取服务费用。履行职能依法取得的行政事业性收费或基金，实行“收支两条线”管理，收入上缴国库或财政专户，不能自主支配。公益二类，即提供公益服务并可部分实现由市场配置资源的事业单位，比如普通高等教育机构、非营利医疗机构等。这类单位所需经费由财政给予不同程度投入，同时鼓励社会力量投入。提供公益服务取得的服务性收入，符合条件的实行“收支两条线”管理；依法取得的经营性收入，纳入单位预算管理，主要用于公益事业发展。根据需要，政府购买其有关服务。在原来的方案设计中，还曾经划出过一个公益三类，即提供的服务具有一定公益属性，可基本实现由市场配置资源的事业单位。这类单位实行经费自理，自主开展公益服务活动和相关经营活动。这就是原来的“三大类、三小类”分法。在后来的方案修改中，有专家认为对事业单位分类过细会增加改革的难度，分类过多，制度设计、申报审批以及日后的管理都会增加很多麻烦，“就像养三个孩子和养两个的区别”。为此，公益三类被砍掉，并入了公益二类。部分受访的学者认为，按照目前的分法，也就是分纯公益和准公益。前者如义务教育阶段的中小学、公共卫生防疫等行业的事业单位，应由财政绝对包干；后者，如各大公立医院、大学等，则可以允许其运用市场化的机制来运作。也有学者认为，即便市场化，前提也是为了更好地提供公共服务，而不是以单纯盈利为目的，政府应严格约束，控制这个“度”。------------------事业单位改革核心问题未定调21世纪经济报道耿雁冰北京报道2011-04-1900:51:40核心提示：分类只解决分钱问题，而事业单位按什么方式组成？按什么机制运行？应该怎么监管？这三个问题有了答案，事业单位改革的答案就有了3月份全国“两会”过后，一份《分类推进事业单位改革实施指导意见》出现在相关部委负责人的案头。据知情人士透露，这份文件在分类改革基础上，明确提出改革事业单位人事管理制度，实现事业单位聘任制、绩效工资和岗位管理，由此逐步推进改革。一位多次参与事业单位改革论证的人士告诉记者，目前的分类改革将符合企业属性的事业单位划入企业类，将符合政府属性的划为行政机构，对于剩下的这一部分组织的性质和运行机制，仍没有形成清晰的共识。对于事业单位改革的核心——事业单位如何定性、运营、监管，该人士直言，“尚未形成成熟思路。”“分类部分解决了分钱的问题，靠近政府的多给钱，靠近企业的少给钱，而真正的事业单位按什么方式组成？按什么机制运行？应该怎么监管？这三个问题有了答案，事业单位改革的答案就有了。”该人士告诉记者。不能用企业改革的思路按照本轮事业单位分类改革时间表，改革将用5年时间完成，分类改革将剥离行政和经营性质的事业单位，剩下的是以高校、医院和科研院所为主体的公益类事业单位。这对这类事业单位的改革理念，将决定事业单位改革的成败。“约束机制和激励机制仍然没有建立，如果这个问题不解决，事业单位还会成为企业或者行政机构，又乱了。”中国人民大学公共管理学院院长董克用说，这其中的关键，就是解决事业单位的收入和管理问题。根据此次事业单位分类改革部署，将从事公益服务的事业单位按职责任务、服务对象和资源配置等情况分为两类。其中，承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务的事业单位，不能或不宜由市场配置资源的，划入公益一类，由财政给予经费保障。而承担高等教育、非营利性医疗等公益服务的事业单位，在改革方案中被划入公益二类。这类事业单位将根据财务收支状况，财政给予经费补助，并通过购买服务等方式予以支持。“高等教育并不是义务教育，存在市场竞争，经费由政府提供的比重可以少一点，市场多一点。但是不管拿多少，这些组织是不以利润最大化为目标的。”董克用说。“事业单位改革不可能用企业改革的思路解决，我们过去的改革恰恰是这个思路，让高校去创收，让各个机构养活自己，这个思路是不对的。”董克用强调，不能让这部分事业单位赚钱纳税，因为公益类的事业单位要为社会提供基本的公共服务，这些产品不应通过市场机制取得。在他看来，这些问题解决的关键就在于去行政化——大学和公立医院应该是独立的非营利机构，应实现管办分开，事业单位改革后，事业单位应该依法拥有独立的运行体制，政府不直接管，转而承担监管的角色。专家建议为非营利性组织立法接受采访的专家均认为，明晰事业单位的性质和定位，是事业单位改革的首要任务和前提条件。专家们呼吁，国家应尽快将监督管理类和经营服务类机构从事业单位分离，恢复事业单位本来的非营利性、公益性社会属性。中国人事科学研究院副研究员余仲华就认为，事业单位改革可以取消事业单位的称呼，建立统一的非营利性组织，这样有利于给民办非企业组织以平等待遇，但要先制定《非营利性组织法》。在余仲华看来，事业单位改革一是界定清楚产权，二是确立法人地位，三是落实并建立法人治理结构。为此，必须建立明确公益性或非营利性的法律规范，并藉此明晰事业单位的产权制度和法人治理结构。在市场经济背景下，将事业单位定位为非营利性组织是国际通行做法，而单纯用公益性来界定事业单位并不科学，容易导致一些事业单位在公益性的遮掩下大肆赚钱。董克用也认为，事业单位机构夹在政府和市场之间的，运作方式与二者均不同。既要避免统一薪酬，调动竞争积极性，又要有一定的市场规则约束，保证其提供基本的公共服务。而对于改革后的事业单位，在脱离行政指导的前提下，如何保证它能提供基本的公共服务，需要在改革的同时考虑相关立法。据透露，目前中央对改革是坚定不移的，接下来的操作路径就是事业单位养老、工伤、医疗全部社会化，改革过程采取“新人有新办法，中人有中办法，老人有老办法”的方式，对应不同的制度安排。中国人事科学院院长吴江也表示，在改革路径设计上，不能简单化，既不能把事业单位全部推向社会，让他们自己养活自己，也不能回归到公务员队伍，而是走一条既要使他们很好地提供公共服务，又要使他们积极性调动起来的中间路径。---------------要改事业单位，政府改革须同步21世纪经济报道胡雅君北京报道2