积极探索绩效管理新机制提升政府公共理财能力

积极探索绩效管理新机制提升政府公共理财能力当前，财政资金绩效管理已经成为我国财政支出管理中的一个新亮点，其原因：一是成熟市场经济国家财政资金绩效管理的做法对我国产生了深刻的影响。二是我国目前已经具备了逐步推行财政资金绩效管理的现实基础。三是绩效管理是财政支出管理的进一步延伸。绩效管理在我国，一落地就生根、开花，得到较为广泛地认同，这是它顺应时代潮流的必然结果，但要将绩效管理新理念、新方法成功地运用于实践，一方面需要不断地加强理论学习，全面把握绩效预算的核心思想和内容，另一方面要进行广泛地实际调查，了解绩效管理在实践中可能遇到的方方面面问题，要放下架子，虚心向国外学，向兄弟省份学。只有不断的学习和实践，只有先当好学生，才能成为绩效管理的先生。基于此，自2000年以来，我们就一直关注绩效管理的研究和实践，尤其是2004年以来，我们就绩效管理进行了大量的实地调研，先后组织人员到了广东、浙江、上海、法国、澳大利亚等地调研，同时还从网上、书本上收集了大量国内外关于绩效管理的大量资料，了解了当前绩效管理的各种做法。广泛调查研究的最直接结果是最近出台了《北京市事业单位项目绩效考评管理办法（试行）》（简称《办法》）。该办法的显著特点是，考评指标体系的选取博采众家之长，同时又紧扣当前预算管理的实际。通过学习——实践——再学习——再实践近五年反复认识的过程，我们对绩效管理有了自己的看法，形成了适合于北京财政工作实际的经验，形成了以下综合性的调查报告。一、对财政资金绩效管理的简要介绍（一）绩效管理的基本含义财政资金绩效管理是财政支出管理的一种新理念、新方法。它强调：财政支出以绩效为导向，按照项目预期成果的大小和时效，决定财政支出的轻重缓急；预算执行过程中，及时对资金使用追踪问效；项目结束时，及时对项目成果及其影响，进行综合性的考核与评价，并将考核结果作为后续预算安排、向公众反馈项目绩效的依据。财政资金绩效管理，从实际操作来说，可以分为两个层面，其一是绩效考评，其二是绩效预算。绩效考评是指运用科学、规范的绩效评价方法，对照统一的评价标准，对由财政预算安排的项目实施过程及其完成结果进行综合性考核和评价。它是财政资金绩效管理的初级水平，属于事后管理，目的是为了了解项目实施过程或完成结果的真实绩效。绩效预算，是指财政根据项目预期成果和影响的大小决定项目的确立和资金拨付量。它是财政资金绩效管理的高级水平，属于事前管理，目的是为了给财政部门编制预算提供依据。我们也可以将绩效预算理解为“做多少事，拨多少钱”，可以以国庆节天安门广场的花展为例，进行说明。假定对花展参观者的调查以5分制为标准，那么参观者平均打分是3.8分。通过实际调查，花展提供部门认为，如果花展的资金再增加5%，那么有可能把平均分提高到4.0。相反，如果减少5%的资金就可能使分数降低至3.5。由此，财政可以通过调整花展资金拨付量来获取不同程度的绩效水平。换言之，财政在编制预算时，应该依据希望达到的绩效水平，来决定资金拨付，这就是绩效决定预算的过程，即绩效预算。对项目的预期成果及其影响的判断需要收集大量的资料和信息，需要花费一定的人力、物力和时间，因此绩效预算是一件比较复杂的工作。与绩效管理的双重含义相对应，积极探索财政资金绩效管理新体制，也包括两层含义，一是积极推进财政项目的绩效考评工作，二是积极探索绩效预算的新机制。就我国目前的现状来说，绩效管理正处在绩效考评工作方兴未艾、绩效预算还未付诸实践的阶段，由此我们认为绩效管理新体制的构建任重道远。（二）当前积极探索财政资金绩效管理新机制的重大意义1、是贯彻落实党的大政方针的具体体现。党的十六大提出，要深化财政体制改革，完善预算决策和管理制度，加强对财政收支的监督。党的十六届三中全会提出，要坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观。党的十六届四中全会提出，要大力加强党的执政能力建设，建设节约型社会。而积极探索财政资金绩效管理新机制，树立绩效导向的预算安排模式，正好为预算决策提供了新的依据，为财政监督提出了新的内容，为落实科学的发展观、促进党的执政能力建设，提供了新的切入点，为更好的节约财政资金，提高资金的使用效益，提供了制度上的保障，因此是贯彻落实前述党的战略决策的具体体现。2、是完善财政支出管理的最后环节。2000年以来，北京市财政在完善支出管理方面做了不少工作，取得了显著成效。行政事业单位部门预算全面普及，国库集中支付制度稳步推开，政府采购规模和范围不断扩大；这些改革极大地增强了财政支出科学性，简化了财政支出环节，提高了财政支出透明度，节约了政府财政资金，促进了政府廉政建设，减少了财政支出中常见的截留、挤占、挪用现象，使北京财政在首都政治、经济和文化建设中发挥了更大作用。不过，这些改革属于财政支出管理的局部改革，如果要实现财政支出的全面改革，那么还需进行绩效管理改革。这是因为，从理论上来说，财政支出管理包括预算编制、预算执行和预算监督三个环节。只有对这三个环节进行全面的改革，才能称实现了财政支出管理的全面改革。否则，任何一个环节局部改革的缺失或不足，都会影响财政支出管理的成效。部门预算属于预算编制环节的改革，政府采购和国库集中支付属于预算执行环节的改革。要完成财政支出管理的整个改革，还必须进行预算监督环节的改革。而绩效考评正好为完善预算监督指明了方向。由此要积极推进财政资金绩效考评工作，全面完善财政支出管理。3、是解决当前财政支出管理面临问题的有效途径。当前，财政支出管理得到了明显的加强，但由于受传统理财观念、基础工作薄弱、以及部门利益等因素的影响，项目单位还存在重视从财政争取到的资金量，而忽视财政资金使用效益的做法。尽管当前，一再强调部门预算编制，一定要细致，明确，体现政策性和效益；但一些行政事业单位还是难以达到要求。还是没有形成明确的绩效观念，还不习惯制定事业发展的中长期规划、年度预算计划和年度绩效报告。申报项目时，项目资金估计准确性不够。项目实施过程中，财务管理制度、财务监督机制不完善。项目完成后，缺乏健全的绩效信息反馈机制。要解决以上财政支出管理中碰到的问题，目前还没有找到一个比绩效考评更好的办法。针对财政支出管理中存在的上述不足，设计绩效考评指标，例如，通过设计“事业发展明确的计划性”指标来考核预算单位是否具有明确的中长期规划，所申报的项目是否服从于这一规划，通过考核来促使项目单位逐步形成制定事业发展中长期规划的习惯，改变传统的资金分配观念，树立注重计划和绩效的现代理财观。通过绩效考评，还有利于提高资金的使用效益，增强公众对政府的信心，提高财政满足公众最基本需要的能力，促使项目单位从注重投入管理向注重支出管理转变。绩效考评结果还为财政和市人大提供了了解项目目标和绩效的信息，为政策制定、支出决策以及项目考察提供了方便。（三）国内绩效管理是财政改革和发展的大势所趋在我国，财政项目绩效管理虽然是一个新鲜事物，但已成为各级财政部门的共识，从财政部到各省财政厅都对财政资金绩效管理表现出极大的热情。这是因为绩效管理符合公共财政理念，符合进一步完善社会主义市场经济体制的政策精神，符合当前财政工作的实际。在以前，财政资金只能满足“吃饭”之需，绩效管理是不现实的。而现在，财政资金很大一部分用于事业的发展，因此，如何确保和提高这部分资金的使用效益，是亟待解决的课题，而绩效管理正好提供了解决问题的方法。据了解，财政部、广东、上海、浙江、福建、山东、辽宁等省都把绩效考评工作作为一个重大课题，由专门的班子来研究。财政部在2003年发布了《中央部门项目支出预算管理实行办法》，并从中央教科文部门财政专项资金中选择了有代表性的7个项目作为绩效考评工作试点。广东省财政厅今年6月份专门成立了绩效评价处，负责财政项目的绩效考评工作，从组织机构上为绩效考评工作提供了保证。总之，各级财政部门都在积极探索财政项目绩效考评工作，呈现出“百花齐放，百家争鸣”、“千帆竞渡、百舸争流”的局面。面对国内外，财政资金绩效考评工作的火爆形势，北京市财政绩效考评工作要有使命感和紧迫性。二、北京市财政资金绩效管理新体制的探索历程2000年北京市财政局明确提出，要加强重点支出的管理，要对核定预算、拨付资金、安排使用的全过程进行监管，追踪问效，这标志着北京市财政资金绩效管理的正式开始。2001年，确定了以教科文部门财政资金绩效考评为切入点，积极开展绩效考评课题研究，提出了要对项目支出进行综合性考核与评价的新思路。2002年下发了《财政专项资金项目绩效考评办法》（征求意见稿），初步建立了绩效考评指标体系，并率先在全国进行了绩效考评试点工作。2003年提出要建立绩效考核评价体系，健全支出责任追究制度，要将预算绩效考评结果作为安排下年度资金的重要参考，促使预算资金真正从“重分配”向“重管理”转变。2004年绩效管理的探索迈出了跨越性的步伐。在总结试点经验的基础上，广泛地收集了国内外有关财政项目绩效考评的基本情况，学习国内外先进的经验，并借助国内一些科研机构、中介机构的力量，加强了对绩效考评的课题研究；参与了市科委2004年已经完成的7个科技计划项目的绩效考评工作，从实践中探索财政资金项目绩效考评经验；参加了由财政部科研所组织的绩效考评工作研讨会，并借此机会和广东省财政厅就如何开展绩效考评进行了座谈；此后，利用和部门谈2005年预算的机会，就绩效考评工作进行调查研究，倾听部门对考评工作的看法。在广泛听取各方面意见和建议的基础上，制定了《北京市事业单位项目绩效考评管理办法（试行）》（简称《办法》）。为了增强《办法》的可操作性和适用性，2004年9月份，专门就《办法》召开了20多个事业单位主管部门和项目单位参加的征求意见座谈会，各部门和项目单位与会人员对此一致肯定。目前，已下发了《关于上报绩效考评项目的通知》，要求专项资金比较大的主管部门按照绩效考评管理办法，选定3个适宜于绩效考评的项目，上报市财政局。财政局根据上报情况，统一确定今年的绩效考评项目。而且还要求各部门在申报2005年预算项目时，确定5个适合于绩效考评的项目，上报财政局，经审批后，列入2005年绩效考评计划。另外，还与市科委一起共同完成了《科技计划项目绩效考评研究》课题，制定了体现科技项目特性的分指标评价体系，制定了《北京市科技项目绩效考评技术规范》，并选择了10个科技项目做试点，年底前全部完成。三、《北京市事业单位项目绩效考评管理办法（试行）》的主要内容《北京市事业单位项目绩效考评管理办法（试行）》，共六章，二十六条，五个附件。具体而言：第一章是总则部分。主要介绍了绩效考评的目的、定义、范围、依据等内容。绩效考评的目的是为了规范和加强事业单位项目管理工作，增强项目单位的绩效观念，提高财政资金的管理效能和使用效益，逐步实现项目绩效和预算安排挂钩，调整和优化财政支出结构。绩效考评的范围主要包括大型修缮项目、大型购置项目、大型活动项目及事业发展专项规划项目等等。绩效考评的主要依据有：国家及北京市关于事业领域的方针、政策；与事业相关的法律法规和财务会计制度；北京市社会事业发展规划（计划）及绩效目标；项目申报书、立项评估报告；项目预算批复文件；预算执行或决算报告、其它财务会计资料；项目中期或完成后的绩效自评报告和其他相关材料等。第二章是考评的内容。事业单位项目绩效考评根据项目执行阶段分为项目实施过程考评和项目完成结果考评。项目实施过程考评，是指对项目实施过程中阶段性执行情况的考核与评价；项目完成结果考评，是指对项目完成后总体执行情况的考核与评价。事业单位项目绩效考评的内容分为业务考评和财务考评。业务考评指标有：战略规划考核、立项考核、目标完成程度考核、组织管理考核。财务考评指标有：项目预算管理考核、财务管理状况考核、会计信息质量考核、项目资金调整考核。第三章是考评的组织实施。事业单位项目绩效考评由市财政局统一组织管理，市财政局、主管部门和项目单位分级实施：（一）市财政局负责制定事业单位项目考评管理办法，统一制定《北京市事业单位项目绩效自评报告（范本）》（以下简称《自评报告》）、《北京市事业单位项目绩效考评指标体系（范本）》（以下简称《指标体