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关于内部控制评价的实践与思考---中国农业银行辽宁省分行驻葫芦岛审计办事处内部控制和风险防范是商业银行永恒的主题。在农业银行即将上市之际，深入研究企业内部控制理论及实践，对于农业银行的健康、全面、协调、可持续发展具有重大的现实意义和深远的历史意义。一、农业银行内部控制理论概要及意义◆内部控制理论概要。内部控制是单位为实现管理目标而建立的程序、调节和措施所形成的调整、检查、制约活动的总称。具体地说是单位经营管理者，为维护资产完整，保证会计信息正确和财务活动的合法，促进经济效益提高，经营决策贯彻和经营目标实现，而建立的程序、环节和措施等，对生产经营活动进行管理所形成的调整、检查和制约活动的总称。对内部控制概念的分析不难看出，金融企业的内部控制实质是（笔者的理解，不一定准确）各级行的领导班子（决策层），为了保证资产的增值，效益的提升，财务活动，人力资源调配等一切活动的合规合法而制定的各类决策（规章制度、决议等）的是否正确执行，而采取的检查，奖惩以及调整等一系列管理活动。由此可以看出，内部控制涉及的范围及其广泛，对其影响因素也是全方位的，仅内部控制要素就包含企业环境、企业风险识PDF文件使用pdfFactoryPro试用版本创建别和评估，企业控制活动，企业信息与沟通，企业的监督活动等。而企业内部控制的种类，更是根据不同的划分标准而多种多样，对于企业内部控制的程序、内部控制方法及内部控制制度建设等理论在此不作赘述。◆实施内部控制评价的意义。内部控制与内部控制评价是两个不同的概念，内部控制评价是根据内部控制的模式，对现行内部控制制度的恰当性和有效性，进行分析及价值评定的工作，其实质是评价内部控制制度的设计与执行情况。金融企业的内控合规部门是履行内部控制评价职能，从事测定、评价内部控制的专门机构。内控合规部门根据行党委的工作部署，对基层单位开展定期、不定期的内控评价工作，可以及时发现内控制度建设过程中的纰漏，进而不断调整和完善内部控制制度。如果内部控制制度科学合理，而执行者违规操作、违章运营，内控评价人员就要提供确凿的证据，撰写专题报告交由同级或上一级行党委实施处罚。如果在评价过程中发现制度缺陷或其他内部控制设计上的漏洞，就应及时提出建议，完善或修改内部控制制度的相关条款，从而提高企业的经营管理水平。内部控制评价还可以及时发现内部控制失控点和风险点，然后有所侧重的集中力量，抽调人力，重点审计风险点和失控点，进而提高审计工作的准确性、针对性和实效性，节约审计成本，提高审计效率，防范案件发生。二、农业银行内部控制评价现状及问题分析。农业银行从2000年开始设计和建立内部控制评价机制。通过PDF文件使用pdfFactoryPro试用版本创建几年的实践表明：内部控制评价在促进基层行内控建设、风险防范及合规经营等方面，发挥了重要的作用。一是形成了全行上下齐抓内控建设、全体员工遵章守纪经营的氛围；二是树立了“发展业务，内控先行”的理念，促使各级行树立正确的经营观、发展观和政绩观；三是培养了一大批内控评价建设方面的专业人才；四是在基层行开展内部控制评价的同时，将行际间的先进管理方式方法和国内外先进的内部控制理念和思想传播到了基层行，使基层行对于内部控制原则、程序、范围、内控理论有了进一步理解，从而逐步形成了良好的内部控制文化氛围。与此同时，内控评价工作仍存在着诸多问题：首先，对内部控制理论及实践认识不足，存在差距。尽管农业银行的内部控制评价工作开展得较早，但各级行的领导和员工对内部控制原理和内部控制程序、内部控制要素、内部控制方法等理论知识掌握不透，对内部控制评价的意义认识不足，导致在工作实践中，仍沿用传统的管理方式。这就给后期的内部控制评价工作带来了诸多不便。其次，内部控制工作的实效性较弱。内控评价内容过多，有些项目与基层行的实际情况不符，缺乏实际意义，给被评价行的员工造成“无所适从”的感觉。例如“计算机管理人员未取得当地公安部门颁发的安全证书”问题。有的分支行所在地公安部门PDF文件使用pdfFactoryPro试用版本创建没有开展此项培训工作，也没有颁发过类似证书，但评价人员硬是给被评价行填制一张问题底稿，致使被评价行员工心理失衡，以致影响被评价行员工积极性。这种缺乏实际意义的评价条款应予取消。第三，内控评价周期过短，缺乏严肃性，给人一种“例行公事”的感觉。多年来的内控评价实践，使笔者认为：目前制定的每年一次内控评价周期，不符合基层行的实际情况，过短的评价周期，给评价者带来的是“例行公事”的感觉，给被评价行带来的是敷衍塞责，应付了事的工作态度。要知道，被评价行每年都要参与和接待税务、银监局、人民银行、内外部审计、内外部专项检查及其它行政检查等大量的检查项目和活动，这种接待压力和经营上的压力，应该在内部控制评价上给予减轻。第四，内部控制评价结果，在中长期目标管理工作中利用不足。每年一度的内部控制评价工作，对基层行的管理水平、目标效益及规章制度执行情况都进行了较细的测评并出具评价报告，其评价结果本应得到上级行和本级管理层的高度重视和充分利用，然而，事实并非如此，堆积如山的评价档案，在评价项目结束后，也被束之高阁。被评出的一类行和三、四类行，在员工的工资待遇上也没有什么区别，在干部提拔任用上也没有明确说法，这种评价成果利用不足，不仅挫伤评价人员工作积极性，也直接影响被评价行内控管理水平的提升。第五，内控评价项目与其它内外部检查项目成果相互支持不PDF文件使用pdfFactoryPro试用版本创建足。农业银行作为一级法人企业，从根本上说是一个大家庭。各项检查、审计、评价等成果应该相互借鉴和利用。但是，多年来形成的各自为政，互不通气，协调不顺等问题，既浪费了检查成果及资源，又给基层行的日常经营管理工作带来一定的压力。内控评价工作应及时搜集其它检查部门的检查成果，充分利用日常审计监督的结果，省略不必要的重复核查，重复调阅档案等环节，以减少评价工作量，切实减轻各类频繁检查给基层行带来的负担。同时尽量利用非现场审计成果，提高内控评价工作效率。三、农业银行内部控制评价的对策思考。1、确定科学合理的评价周期。内部控制评价的周期在基本稳定的基础上应灵活掌握，对一级分行、二级分行及县级支行应采用不同的评价周期。总的原则是评价的周期不可过于频繁。笔者认为，对于县级支行可每两年评价一次，二级分行和一级分行每三年评价一次，另外一个办法是，根据风险大小和重要性原则确定二级分行和县级支行内部控制评价的频率和范围，当某一分行或支行管理层发生重大变动，或其它一些重要事件时，可对其进行整体测评。那种每年例行评价的作法，给人以走形式、不严肃的感觉，效果也不是很理想。也给基层行带来很大的经营负担。2、设定切实可行的评价范围和内容。《内控评价全书》对于内控评价的范围、内容和标准作了具体详细的规定，但是有些内容和规定与基层行的实际情况出入很大，对评价结果的真实性带来一定影响。比如说：对县级支行评价决策系统及方法、决策行PDF文件使用pdfFactoryPro试用版本创建为的条款，要求领导班子分工合理职责明确，然而，由于县级支行受领导班子人员职数所限，在前后台分工上难以适应上级行制定的相关规定。3、及时更新并策略掌握内控评价依据。2005年，农总行组织编写的《内控评价全书》，对于内控评价依据进行了重点列表介绍，绝大多数是银监会（局）、人民银行及本行制定的各项法律、法规及操作规程等文献，这些法规文献具有绝对的权威性、科学性和合理性，对内控评价人员准确评估各级行的类别时，发挥了重要作用。但是，农业银行基层机构遍布城乡，各行际间和机构设置模式差异较大，银监局、人民银行和农总行制定的有些法律法规，不可能与支行的管理模式和手段吻合。同时，农总行、各一级分行和二级分行每年都有大量的新的规章制度出台，或对原有制度规范的更改，这就要求内控评价人员在执行内控评价依据时，结合被评价行的实际状况策略掌握，不可生搬硬套。而一、二级分行也应该定期对内控评价依据及时整理和更新。确保内控评价结果真实、可信、有效。4、设定切实有效的内控评价内容和范围。农总行编辑出版的《内控评价全书》，对于内控评价内容和范围作了详细圈定。作为指导性的文献，起到了重要作用和意义。笔者认为：一、二级分行的内控合规部门，应该在总行确定的内控评价内容和范围基础上，结合本地区实际情况制定评价细则，防止超评或漏评。5、充分利用内控评价结果，建立科学有效的考核激励机制。PDF文件使用pdfFactoryPro试用版本创建《内控评价全书》，对于每年开展的内控评价结果利用，提出了很好的意见，内控评价结果与被评价行综合绩效考核、等级行评定、授权和转授权挂钩，并作为对被评价行领导班子考核奖惩的重要依据。然而，通过对内控评价的考察实践，发现各级行在内控评价结果的利用上是不尽人意的。笔者认为：搞一次大规模的全行内控评价活动，耗费了大量的人力物力财力，其评价结果各级行应该也必须给予充分的重视和利用。首先，对于不同类别行的员工工资和福利待遇要拉开距离，让员工得到实惠。其次由上级行党委对于不同类别行的领导班子的提拔任用、奖惩，要有明确的条款相对应，让一类行的领导干部得到实惠。再次，对于内控评价结果的利用上，相关部门应该制定细则，交行党委讨论，形成决议，严格执行，以确保内控评价结果的权威性和严肃性。6、培养一支政治素质过硬，业务技术精良的内控评价队伍。内部控制评价工作是一项繁杂的系统工程，没有称职的人员来参与评价，也难以发挥其作用。一是内控评价人员的组成要选配具有一定理论基础和实践经验的业务骨干组成；二是要建立内控评价人员“一专多能”的激励考核机制。对于在内控评价工作中，认真负责、业绩突出、评价结论科学准确，受到被评价行认可的内控评价人员，给予提拔、奖励等，鼓励内控评价人员履职尽责。对于工作平平，业绩淡淡，又不思进取的内控人员要调离其岗位，同时每年都要从其他部门挑选骨干力量充实到内控评价工作岗位。三是下大力气抓好教育PDF文件使用pdfFactoryPro试用版本创建培训和基础管理工作。充分利用内外部资源，创新培训形式和手段，定期开展内控评价基础理论学习和实践调研活动，保障内控评价人员后续教育的时间和质量。7、进一步树立“合规经营、内控优先”的管理理念。做到全员抓经营、人人懂内控。应该说对于每年一次的内控评价工作，基层行的领导和员工都是十分重视的，无论对内控评价人员的接待、资料提供、主动配合等方面，都付出了极大努力，显示出基层行的重视程度。但是，这种重视程度的根源是对内控评价人员出具评价结果的“担心”和对责任人的认定及处理结果不确定性的“担心”。想从根本上提高内控管理水平，提高内控评价结果类别，应采取以下措施：各级行应有一名副行长主管内部控制建设工作并常抓不懈；组织各级行中层干部和相关员工认真详细的研读《内控评价全书》，力争系统掌握内控评价的意义、内容及依据，从而在日常工作中，自觉遵守各项法律法规，逐步提高本行的内控评价档次。（执笔：李卓董淑艳）■参考资料：《内部控制全书》2009年4月15日PDF文件使用pdfFactoryPro试用版本创建