上海开发区土地的集约利用与经济增长

第3卷第2期中国城市研究（电子期刊）Vol.3No.22008年11月E-JOURNALOFCHINAURBANSTUDIESNov.,2008上海开发区土地的集约利用与经济增长陶英胜（华东师范大学中国现代城市研究中心，上海200062）摘要：目前我国所处的工业化阶段决定了各城市经济的持续增长在相当程度上依靠土地的不断投入，尤其是工业用地的不断扩张。但近几年，国家针对开发区再次出台土地利用从紧政策，从中可以看到国家清理整顿开发区用地的决心和力度。上海同样存在可供新增工业用地十分有限和要实现经济持续增长的矛盾。由于上海绝大多数的工业用地大都分布在开发区内，加强开发区土地利用的集约性成为解决上述矛盾的有效途径。本文对上海开发区土地集约利用进行了评价，探讨了开发区土地集约利用和城市经济增长的关系，给出了加强上海开发区土地集约利用的对策建议。关键词：开发区；土地集约利用；经济增长中图分类号：F127文献标识码：A2003年，国家针对各地开发区的“圈地热”出台了一系列的土地利用从紧政策。继1993年国务院发出《关于严格审批和认真清理各类开发区的通知》后，时隔10年国家再次对开发区进行清理整顿。根据国务院的部署，国土资源部、国家发改委、建设部、监察部、审计署(五部委)发布了《国务院办公厅关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》(国办发[2003]70号)和《国务院关于加大工作力度进一步治理整顿土地市场秩序的紧急通知》(国发明电2003]7号)。同时，开发区用地规划被纳入到城市总体规划中,新颁布实施的《城乡规划法》（2008）第三十条就明确规定：“在城市总体规划、镇总体规划确定的建设用地范围以外，不得设立各类开发区和城市新区。”[1]。可见，国家加大了对开发区粗放式用地的整治力度和决心。我国目前所处的工业化阶段决定了各城市经济的持续增长仍在依靠土地，尤其是工业用地的不断投入和建设用地的不断扩张。上海也不例外，而从上海城市总体规划（2001—2020）和近期建设规划（2006—2010）来看可供上海增加和新开发的工业用地已十分有限，2002年以后成立的工业园区也可能是上海建设发展史上昀后一次大规模的土地开发。在现行的土地利用从紧政策大环境中，上海开发区只有通过不断加强土地的集约利用，调整开发区内的产业结构，提高现有土地的利用效率才能实现可持续发展。1开发区土地集约利用概述开发区作为城市的新产业空间，其土地的开发、建设和集约利用是城市土地集约利用中一个新的重要组成部分。受土地利用报酬递减规律的影响，土地的集约利用存在一条边界，我国学者对城市土地集约利用的研究和解释均在此基础上发展而来[1]。由于城市土地利用的复杂性以及城市土地上承载的经济效益、社会效益、环境效益等的多样性，再加上我国区域发展的不平衡性，城市建设和发展的差异性比较大，目前对城市土地集约利用的概念和内涵并未达成共识[2][3][4]。但不容置疑的是城市土地集约利用的核心就是处理好土地投入与产出的关系，即通过较少的投入（包括土地投入）和资源消耗取得昀大的土地产出和土地利用效收稿日期:2008－10－30基金项目：教育部人文社会科学重点研究基地重大项目（04JJDZH003）资助，国家自然科学基金项目（40671060）资助。作者简介：陶英胜(1984-)，男(汉族),河北人，华东师范大学中国现代城市研究中心硕士研究生66陶英胜3卷益（经济效益、社会效益和环境效益等）或在一定的土地上投入较多的生产要素（资本、劳动力和技术），以提高土地利用率。关于土地投入，有的学者认为土地作为生产要素包括在投入要素中[5]；有的学者则认为城市土地集约利用的范畴应是集中在投入在土地上的资本、劳动力和技术上，城市土地的结构和优化布局不在集约利用的研究之列[3]。与国内有关土地集约利用的研究相比，欧美及日本等国家研究则较早。欧美城市规划理念的转变和可持续发展思想为土地集约利用奠定了坚实的基础。美国的新城市主义、城市精明增长理论、“紧凑式发展”、“内填式发展”等城市理性增长理论[6][7]，昀终目的都是遏制城市的无序蔓延，明确城市边界，在现有的土地上增加更多的投入，提高土地利用效率，实现土地资源的合理利用和保护。另外，国外政府实施的土地保护政策也都侧重在耕地的保护上，力求减少城市建设对农用地的占用，强调对现有土地的充分利用，有效地推动了城市土地的集约利用[8][9][10]。在开发区土地集约利用的评价研究中，学者们构建的开发区土地集约利用评价指标体系均主要是从土地利用程度、土地投入水平、土地产出率、土地可持续发展度等几方面来考虑：有的学者从土地利用基本情况、土地投人、土地产出效率和土地利用结构效果四个方面构建了开发区土地资源集约利用的评价指标体系[11]；还有的学者采用统计分析法、特尔菲法和层次分析法从投资强度、利用程度和产出效率三个方面对开发区工业内部不同行业企业用地和城市工业企业用地进行了土地集约利用的定量化评价[12][13]；翟文侠等选取14个指标通过构建土地集约多元回归驱动力模型对江苏省的开发区土地集约利用进行评价[5]。由于各开发区发展条件和水平存在较大的差异，不能用相同指标去衡量不同开发区的土地利用集约状况。本文主要是利用土地投入、土地产出、土地的动态建设情况和土地利用结构等指标对上海开发区土地集约利用进行评价。2上海开发区土地集约利用评价土地集约利用的一个重要理论基础是土地报酬递减规律，就是要用较小的投入和昀少的资源消耗，取得昀大的土地产出和土地利用效益。所谓土地报酬，是指生产过程中投入生产要素的生产力，即投入一定数量的生产要素后所获得的产品数量。由于受土地生产力限制律的作用，在技术和其它条件不变的条件下，人们在同一块土地上连续投资即连续追加某种要素，而达到一定限度后，其增加收益就会递减，这一现象通常称为土地报酬递减规律。依据这一规律可以用土地投入、土地产出、土地利用结构、规划建设指标等对上海开发区土地利用节约程度进行分析评价。2.1土地投入分析开发区土地投入的主体是政府和入驻开发区的企业，投入的生产要素包括资本、土地、劳动力等，分别用土地开发投入程度、土地投资强度、土地规模等指标来衡量。上海市开发区土地投入情况见表1。用地规模明显偏大。2006年上海市级以上开发区累计已完成开发面积平均为12.49km2，其中国家级开发区平均为10.25km2，市级工业园区平均为13km2，个别工业园区实际开发面积超过了50km2（松江工业园区53.68km2）。国际科学园区的规模都普遍小于5km2，超过5km2的仅占总数的5%（国际科学园区协会资料和国家火炬计划统计资料整理），70%以上的园区面积小于lkm2。而上海市级以上高科技园区平均开发面积为5.7km2，国家级高新区张江高科技园区现已开发完成的面积就已达17.4km2。另据世界出口加工区协会的说法，全球绝大多数出口加工区面积在0.5km。通过与世界其它国家和地区相比（见表2），可以看出上海开发区规模都明显偏大。与国内省级开发区平均规模相比上海开发区的平均规模也偏大，据有关统计资料显示大陆地区2001年省级开发区实际开发规模平均为9.66km2，国家级高新区（不含中关村高科技园区）平均开发规模8.32km2[14]。用地规模偏大主要是2期上海开发区土地的集约利用与经济增长67因为上海开发区承载了过多不必要的功能，土地扩张超出了产业集聚的实际需要造成的。表1上海开发区土地投入汇总表实际开发面积(km2)土地开发投入强度(亿元/km2)土地投资强度(亿元/km2)全市438.062.9039.62级别国家61.55.38127.61市级338.212.5427.01区位浦东59.385.02114.76闵行27.074.9057.19宝山16.233.0222.26嘉定61.192.2517.44青浦50.771.7931.48松江511.8928.91南汇34.311.9323.65奉贤31.372.4014.58金山49.373.3754.36崇明4.313.523.96注：土地开发投入强度=（土地前期开发投资金额+土地基础设施投资金额）/已征用土地面积，土地投资强度=（引进外资项目投资金额+落户内资企业协议投资金额）/已批租土地面积。表2上海与其它国家（地区）开发区规模比较国家/地区平均规模/km2昀大规模/km2台湾2.3821香港0.760.9韩国3.31—日本0.32285（筑波新城）英国0.40.53美国3-2730.4上海12.4953.68资料来源：根据“开发区规划研究，中国城市规划设计研究院，1994”整理进一步研究开发区用地规模与土地产出效益是否具有相关性，王兴平（2005）通过对国家级高新区的实证分析，发现3km2左右是一个明显分界线，面积小于3km2的开发区单位面积效益明显高于3km2以上的开发区，开发区面积与单位面积的效益存在一种大致的负相关性[14]。本文利用2007年上海市开发区发展报告中5个国家级开发区，48个市级工业园区，9个区级工业园区的统计数据，计算分析上海开发区用地规模与开发效益之间的相关性。从图中（图1）可以看到开发区的土地效益主要与级别呈正相关性：开发区级别越高，整体效益越好，通过同等用地规模不同级别开发区的土地产出效益比较更能说明以上结论（见表3）。国家级和区级开发区都较好地印证了开发区单位面积产出效益与用地规模负相关的结论，而市级工业园区稍有不同。68陶英胜3卷图1上海市2006年开发区土地产出效益与用地规模对比图表3同等开发面积不同级别开发区的土地效益比较级别开发区名称已开发完成面积/km2单位土地工业总产值(亿元/km2)漕河泾新兴技术开发区7.88127.65国家级外高桥保税区8.5260.98南翔高科技园7.856.54国际汽车城零部件配套工业园815.54市级星火工业区园区8.7814.93青港经济园区7.96.56化学工业区奉贤分区8.582.25区级朱家角工业开发区8.653.92市级工业园区单位土地工业产值与用地规模的对应分布大致呈“两头高，中间低”的“微笑曲线”形态（见图2）：在3平方公里以下，随着用地规模的不断扩大呈下降趋势且均大于5亿元/平方公里；在3—10平方公里之间上下震荡呈水平趋势，单位土地工业产值小于5的园区也基本集中在这个区间；在10平方公里以上随着用地规模增大单位土地工业产值也呈上升趋势，除南汇工业园区外其它园区均在5亿元/平方公里以上。三个不同区间土地规模的单位土地工业产值比较也支持以上分析（见表4和图2）。可见，虽然上海开发区整体规模偏大，但不能因此就代表单位土地产出效益低下具有合理性，不论用地规模的大小，加强土地的集约利用提高土地产出水平才是关键中的关键。图2市级工业园区单位土地工业产值与用地规模对比图2期上海开发区土地的集约利用与经济增长69表4市级工业园区不同用地规模的土地产出效益比较用地规模已开发完成总面积/km2单位土地工业总产值(亿元/km2)3km236.4613.023—10km285.6611.0810km2216.1218.58土地投资强度相对较低，国家级开发区一枝独秀。与其它国家（地区）开发区投资强度相比（见表5），上海只与东南亚国家一些城市相当，与台湾、韩国等新兴工业国家的城市相比仍有较大差距。2000年台湾出口加工区的投资强度就达到了79.5亿元/km2,2001年新竹科学园区工业用地平均投资强度达到753亿元/km2。目前，上海开发区的主导产业电子信息产品制造业、汽车制造业、石化及精细化工制造业和成套设备制造业等集聚度达到87%。根据《上海产业指南》（2004年）推荐的以上产业投资强度国际参考值多集中在60-80亿元/km2，昀高的通信设备、计算机及其他电子设备制造则达到350亿元/km2，开发区现在的投资强度与参考值还有相当大的差距。国家级开发区投资强度大大高于市级开发区，其中张江高科技园区与外高桥保税区赶上了台湾、韩国多数开发区的水平，与产业投资强度国际参考值的差距大大缩小（见表6）。表5上海与其它国家（地