专访陈元：政策贷款怎样不成为“免费公共品”

专访陈元：政策贷款怎样不成为“免费公共品”国家开发银行的不良贷款率从五年前的32.63%降到现在的1.34%。怎样才能使政策贷款不成为他人“免费取用的公共品”？或许每个大银行家心中都有一幅远景(vision)。陈元的远景，是让国家开发银行(下称开行)成为“具有国际一流业绩的开发性金融机构”，就像世界银行。“我们希望在眼界、对产业发展方向的分析、判断、规范、布局等方面，要跟世界银行一样，要有它那样的vision，要有它那样的专业水平——但我们在中国的条件下的运作，有我们自己的特点。”这位59岁的开行行长对《财经》说。北京阜外大街开行大厦16层的行长办公室被屏风分成两个区域，上任开行已届六年的陈元从堆满了文件的办公桌一侧走过来，坐在会客区的沙发上接受专访。这是下午四五点时光，我们进去时，他正埋头批阅文件，一看到我们列出的问题单子，便显得振奋，两眼透过近视镜片直视前方，滔滔不绝地谈起来。改变交易规则：你得还钱开行那座18层的大楼本来并不属于开行，而是原来国家计委旗下六大投资公司所盖办公楼。1994年国家决定成立开行，六大投资公司重组。及至1997年大楼落成，理所当然地装上了“国家开发银行”的金漆大字。1998年3月，来自人民银行的陈元接任原来自国家计委的首任行长姚振炎，出任了国家开发银行行长。陈元谈起上任六年来的经验，谈得更多的是“制度建设、信用建设”的深层次思考。不过他对《财经》承认：“刚开始并没有认识到这个地步，这是边干边学边思考总结出来的。但当时有一点是明确的，就是开行作为一个银行，一开始就要注重风险防范，要成为一个真正的银行，而不是一个财政补贴的机构，这是关键。”不是每个人都能理解这个“关键”。因为开行支持的基本建设领域，长期以来被各方看成计划经济最核心的部门，所有的项目建设和工程上马都是国家定的项目和国家给的资金。很长时间人们都认为，开发银行的钱是国家的财政拨款，是免费的午餐，是可以像财政拨款一样使用而不必偿还。1998年，开行的贷款余额达5136亿元，其中不良贷款占比32.63%。在各大商业银行尚且不良贷款高居不下的背景下，这一组数字并不让人感到异常。“开行起步的这个市场环境当时是一片制度的空白，我们面对的是连成片的道德风险。”“开行整个运行中，并没有得到财政的补贴，只是得到了国家承诺的500亿元资本金。但我们得到了一个政府的信用，可以运用政府信用在市场上筹资。政府给我们这个信用，是要求我们在贷款上支持政府要支持的这些基础设施、基础产业、支柱产业及配套工程的大项目贷款。”陈元觉得，如果说开行还有些“运气”，这运气主要来自防范金融风险的意识。“开行依靠政府信用在市场上起步，有人认为有政府信用似乎就可以办成一个亏损的银行，因为背后有政府兜底。但如果不能兜底呢？”1997年中央召开了金融工作会议，提出要防范金融风险。“我正好在人民银行，参与有关的工作，理解了中央的精神。1998年我调到国家开发银行工作，觉得一定要立足贯彻中央的这个政策。如果说开行这几年有什么好的运气的话，可以这样说，就是我们开行，特别是我个人，对防范金融风险这一点认识和理解比别人早了一点。”陈元说。开行从1998年以来进行的第一轮信贷改革，其实就是在此基点上起步的。一位金融专家后来评价说，陈元在开行的成功，首先在于他改变了“交易规则”。“原来的交易规则是，开行的资金是免费的公共品。陈元告诉他们，你们得还钱！”要业绩和要制度不是每个人都能意识到改变“交易规则”的分量。不过到了2000年底，经过两轮信贷改革，开行的不良贷款率降到了10%以下。这是一个当时其他银行望尘莫及的数字。也是在这一年，陈元为开行提出了一个比较明确的、更高的发展目标，这就是要办“国际一流银行”。说法雄心勃勃，但也极易使人误解。“我想，在此之前提出来的话，人们一定会认为这是不可能做到的。但2000年，我们一下子看到了，就是经过大家的持续不断的努力，我们能够改善业绩、防范风险，信心一下子鼓起来了。”他说。陈元请国际机构列出全球最好的十家银行的经营业绩，以为开行之鉴。人们始终问：“你说的一流银行，是政策性银行还是商业银行，你到底是政策性还是商业性？陈元这样回答：“我们要成为国际一流业绩的开发性金融机构。国际一流业绩，无分政策性和商业性，因为它是市场认定，有个客观标准。”“很多人当时还有疑问。我们既然是一个政策性银行，有没有必要办得这么好？有没有必要按商业成功的标准来衡量？我这样回答：因为中国是一个落后的市场，我们要建设这个市场，建设这个体制，建设这个信用，必须要用一流的业绩来建设。”陈元回忆道。这里的建设市场、建设体制和建设信用，被陈元视为开行所做的最有意义的一件事情，“比我们搞的那些建设项目本身更有意义，更值得去做”。他说，很多人都说起建设市场、建设制度是一个政府的事情。这就像最早认为经济发展要靠国家财政支持一样。而在他看来，开发银行虽然是政府的一个延伸，但是政府在市场当中的一个延伸，“我是用建设市场的办法实现政府的目标，而不是用财政的办法和行政的办法实现政府的目标。这是我的角色和我的职能。”过重的理论倾向，让听者觉得陈元的表述有些抽象。他解释说，我们跟各省签的金融合作协议这里面就包含了“市场建设”和“制度建设”的要求，包括在每个项目中确定法人，完善治理结构，确保现金流的建设和信用建设。“这个世界总有那么多的现金流，就看你能不能把治理结构搞好，规范成确保金融安全的现金流，能够到时候按期归还你。这是问题的关键所在。然后，这些又不要一次性的，而是长期的。最后通过这些制度建设，实现其信用建设。最后能像三峡公司一样在资本市场上市。”他说。“这些属于微观层面的制度建设，”陈元说，“此外还有基础性的制度建设，比如会计制度，比如信用评级，比如国家的支付系统要高效，比如执法，比如说业绩评价。这些制度都是要靠大家努力才能建设出来的。”开行六年，就是这样走过来。陈元觉得，“现在这个基本建设领域，由于这几年经济的发展，国家投资拉动，资金的注入，同时由于开发性金融在这个领域里头注重制度性建设，已经带出市场制度蓬勃发展，跟国际接轨的一片新的空间和新的领域，我们要使这个领域继续发展，成为中国经济增长的一个亮点。”实践同时表明，“国际一流业绩”对开行并非不可企及。2004年初，开行最新公布的财务数据表明，截至2003年，该行的不良贷款已经降至1.34%，比当年年初再降0.44个百分点，不良资产率为1.88%，累计本息回收率99.19%，当期本息回收率99.98%，当期回收率连续16个季度保持国际水平，准备金对不良资产和不良贷款的覆盖率分别为159%和229%。同时，开行的资本充足率达到10.11%，在国有银行中独占鳌头。开发性金融释义陈元这些年来一直在谈“开发性金融”，而对其内涵人们各有不同理解。《财经》就此进行了直接的对话——《财经》：开发性金融是开行独创的，还是国际通行的？陈元：国际上的开发性金融机构的典型代表就是世界银行、亚洲开发银行这样的机构。但我们吸收了国际上的成功的经验，也结合了我们自己的特点，提出了更清晰和完整的目标。这是我们的特点。我认为，从经济发展和社会发展来看，开发性金融可分为纯政府的、半政府的和机构的、以及完全市场化的，可以看成三个阶段。第一个阶段就是以财政补贴为基础的政策性金融。这一时期金融机构本身业绩不是最重要的，政府的信用和财政补贴最重要。这是财政融资和信贷融资之间的过渡体。第二个阶段就是以国家信用为基础，同时追求自身的市场业绩和信用。在这一时期，金融机构本身作为一个独立的主体被提到议事日程上，运用的是国家的信用在市场上发展。第三阶段我认为是战略的开发性金融的作用。我们将围绕国家在小康社会发展和可持续发展中的一系列战略重点，运用制度建设的能力和自身的业绩来推动这些领域的融资瓶颈的打开以及新融资机制的构建。比如说中小企业，“三农”，就业和创业以及助学贷款等等，甚至其他更广泛的领域。我们将把市场建成一个大的舞台，在这个舞台上将会上演一个个有声有色的活剧。《财经》：开行目前处于哪个阶段？陈元：开发银行一起步其实就处在第二阶段，其特点是注重自己业绩的建设和信用建设，进而推进整个社会市场制度建设。目前，开行正向着第二阶段的充分展开和第三阶段一些目标迈进。《财经》：那么你说的开发性金融与人们常说的政策性金融有什么区别？陈元：最早的时候完全是凭政策，那个时候不叫政策性金融，叫政策性的财政政策，政府支持某一个项目，政府不支持某一个项目，完全是政府的政策决定。向市场经济过渡后，在半政府半机构阶段，我们也叫机构经济阶段，也可以有政策金融，它是政府政策的延续。到发达的市场经济的时候，机构经济向更高级形态的市场经济过渡的时候，政策性金融就很难说是政府的一个政策，就会转化成政府在市场当中的一些目标、策略、战略。所以我们就用开发性金融来代替政策性金融，既有它们延续的一面，也有它们不同的一面。可以说，政策性金融更多的带有政府性色彩，开发性金融更多的带有市场建设的色彩。《财经》：请你举一些具体的例子来区分政策性金融与开发性金融。陈元：如果政府对某一个项目有直接的财政补贴的话，比如现在农产品收购，一些出口信贷，仍然可以被认为是纯粹政策性的，因为政府有一个单一的目标。但如果我们是支持西部开发、基础设施建设，政府并没有直接的贴息，而仅仅是一种号召，资金都在进入，国债同时有一部分资金拨入。同时，国债的资金投入并不是通过信贷的形式实现的，那么就不是纯粹政策性的。贷款本身是要还的，这也可以说是政策性金融，但同时它更多的是用市场的方法实现的。所以我们认为，没有政府补贴的就更多的是像开发性金融。《财经》：可不可以说你盈利以外的目标高于你的盈利目标？或是双重目标？陈元：它跟盈利的目标是相辅相成的。人们都认为双重目标是互相冲突的，我们认为双重目标是有可能互相一致的。我们的实践结果也证明是一致的。在开发性金融的范畴内是非常一致的。《财经》：开发性金融的盈利目标与商业银行有什么区别？陈元：开发性金融盈利只是它生存的最低标准，我们通过开发市场来保证盈利，但并不止于盈利，我们追求更多的社会发展目标。比如市场制度的建设，西部的开发，东西部的均衡，城乡差别的消除，我们追求的是这些目标，盈利是我们的一个低层次的生存标准。正像一个人吃饭是为了活着，活着不全是为了吃饭。这是一个道理。我们不是以利润最大化为惟一目标。我们要建设一个体魄强健的金融机构，能在市场上发挥作用。盈利之后，要用于发展一些新项目上。这些新项目由于它的市场构造和制度建设的难度，很多商业银行是不愿意介入的。商业银行可以做什么面对开行的蓬勃新生和四大商业银行在不良资产重压下的窘境,采访自然很容易转至商业银行的改革。在这一方面，陈元亦向《财经》直陈见解——《财经》：那么商业银行有没有开发性金融的任务呢？或者说，商业银行可不可以把开发性金融作为自己的业务呢？陈元：开发性金融与商业金融都是金融体系的组成部分，有各自的特点和作用。我不反对商业银行来从事开发性金融的业务，只要他们有意愿和有这个能力。开发性金融有这么大空间，是有中国特色的。但是无论如何商业金融的起点和归宿点都是盈利。《财经》：开行这些年业绩突出，特别是化解不良资产的成绩更令人瞩目。这些经验，可否复制到商业银行领域呢？你当过央行副行长，主管商业银行，对情况是相当熟悉的。陈元：对，我认为是可复制的。举个最简单的例子：很多城市的基础设施建设和公路的项目都是开发银行经过大量前期工作，帮助它们建立起它的治理结构。商业银行如果看到什么项目是开发银行要贷款，就说我们也贷款，这种复制是外部的。如果这个企业的内部治理结构不改善的话，如果商业银行并不深入到企业内部的话，最终是不能持久的，不能够真正运转起来。但如果他认真致力于其治理结构的改善，就有可能拿回本息。开发银行现在所看重的基础设施在当前确实是经济发展的热点，这个热点已经使得全国的商业银行都为之艳羡，就连最小的农村信用社都高举基础设施的旗子，在大张旗鼓地贷款，我觉得这也不奇怪，这个问题并不在于谁进运动场，而在于谁能在这个里头取得比较优势，真正能够把市场和制度的建设进行到底，那么市场最终将由谁来主导