税收信息化时代内控机制架构初探

1税收信息化时代内控机制架构初探从中共中央颁布《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》以来，内控机制建设成为党风廉政建设中制度建设的重要载体，是预警在先、防范在前的全新抓手，也是优化权力运行的有效路径。国家税务总局也把“着力完善部门内控机制”作为全国税务系统党风廉政建设和反腐败工作的四项主要工作任务之一。近年来，各级国税机关在建立和完善内控机制建设方面进行了大量有益的探索，也取得了较好的成效。但随着税收科学化、信息化、精细化、专业化的不断推进，如何对“两权”进行有效监督控制，是当前各级国税部门高度关注、亟待解决的重要课题。笔者结合国税的工作实际，对如何在税收信息化时代加强内控机制建设，推进党风廉政建设工作进行调研探讨。一、推行内控机制信息化建设的重要性和必要性国税部门担负着筹集财政收入、调节经济和收入分配的重要职责，建立科学有效的权力制约机制，对于保证国家税收稳定增长、建设法治公平的市场环境具有重要意义。近年来，随着经济形势的复杂多变，税收征管模式也在悄然发生着深刻变化，推进部门内控机制建设，加强权力运行的监控制约，对于积极应对税收管理、税收执法和行政管理中的各类风险，保证权力的正确行使，具有重要的作用和意义。2一是内控理论发展到一定阶段的必然要求。从20世纪40年代起，内控牵制被引入企业管理，其经历了内部牵制阶段、内部控制制度、内部控制结构、内部控制整体框架、企业风险管理五个阶段后，日趋成熟的理论和效率，被广泛应用到不同的领域和行业。而作为国税部门，内控机制是结合国税工作特点，由各级国税机关的领导班子、职能部门及其工作人员共同参与，通过明确权责分配、规范权力运行程序、强化风险管理、加强信息化建设、健全规章制度，使部门权力运行实现分权制衡、流程制约、风险管理、信息化运行，从而在税收执法和行政管理各项权力运行中，形成内生的制约力的管理机制。二是税务机关防范来自内部执法风险的管理需求。尽管我们有税收执法考核系统和税收执法监察子系统，但由于其科学性不高，还不够系统，有时候过于形式，所以不能有效防范内部执法风险。据统计，2010年度全省国税系统因涉嫌职务犯罪被检察机关采取措施24起38人，比同期14起21人分别增长71.4%和81%，其中涉嫌行贿受贿4起4人，涉嫌失职渎职、玩忽职守20起34人，占89.5%。以上数据表明，国税系统预防职务犯罪工作形势严峻，任务艰巨。三是税源管理模式转变要求必须有与之相适应的内部监控制度。2007年，我省实现了征管数据的省局集中，金税三期完成后，征管数据要实现全国的集中。税收信息化的高3度发展，必然带来业务流程、岗位职责等各方面的优化和转变。针对新形势下的执法行为，内控机制信息化建设也被提到了日程。二、当前内控机制建设存在的主要问题今年，按照省市局“三建设一预防”工作要求，我局在树立预警在先、防范在前的理念，认真排查税收执法风险点，规范税收执法行为，防范税收执法风险，保障国税队伍的平安、和谐方面取得了一定的成效。但通过国税系统的税收执法检查和内控机制执行情况检查发现，税收执法过程中存在一些问题，内控机制的建立还存在一些薄弱环节，集中体现在以下几个方面：一是对内控工作缺乏全面、深刻的理解和认识。层层建立和健全内控机制，强化内部管理，防范风险，已在国税系统形成共识。但在实际操作中，大部分人认为建立健全内控机制就是建章立制，有了规章制度就有了内控机制，就可以高枕无忧了，忽视了内控机制是税收业务流程中环环相扣的、动态监督的机制，这种监督是通过制衡作用尽量少出问题，及时发现和纠正问题，有效地防范、控制执法风险和管理风险的发生。二是执法与控制不同步，难以体现内控的预警在先、防范在前特性。从执法内容来看，税收执法涉及很多个业务流程，适用税收法律、规章和规范性文件更是纷繁复杂；从4执法客体来看，每个税源管理单位管辖的纳税人成百上千，每个纳税人的经营纳税情况千差万别；从执法主体上看，除了综合管理部门和信息技术部门，其他人员均具有一定的执法权，均是执法的主体。因此，不论从执法的主体、客体和内容上看，税收执法贯穿于税收管理实践的自始至终，具有显著的复杂性、广泛性和时效性，它客观要求有一套行之有效的手段对其进行全覆盖、全过程监督，但从目前税收执法内部监控的运行情况来看，监控存在着局限性和滞后性问题。一方面是内控机制信息化程度不高。目前税收执法管理信息系统和税务执法监察子系统主要以税收综合征管软件为依托，其监控点多为逾期办理、应办未办等程序容易监控的点进行了监控，并未全面涵盖每项业务各个环节的执法监控点，尤其信息系统无法对虚假信息进行识别，只能对执法行为进行表面和形式上的控制，难于对执法行为进行深层次控制；另一方面是人工监控的滞后性，目前执法检查是对税收执法进行人工监督的重要手段，但这种手段主要为事后检查，并且多采用抽查，只检查了既成事实的结果，且监控面窄、不深入，对税收执法行为的事前、事中、事后全方位全过程的监控难以执行到位。三是税收执法内部监控工作职责不清、要求不一，监控难统筹。随着税收执法责任制的推行和税收执法管理信息系统的上线运行，初步形成了科学化、精细化的“人机结合”5监控新模式，但在工作实践中，税收执法内部监控却因各种原因难于统筹，主要表现在：一是监控职责不明晰，监控职能难统筹。从目前部门职责定位上看，对税收执法进行监督控制的职责主要定位于政策法规部门，其他部门虽然对职责范围内的税收执法行为进行了监控，但在日常工作中，各业务部门执法监控处于各自为政状态，难于实施统筹管理，不能形成监控合力；二是管理要求不统一，执法监控难操作。各业务部门之间在平时缺乏及时有效沟通，在任务下达、标准设定、业务衔接、资料流转等方面未能及时进行统筹规范，致使基层执法人员难于操作，执法监控也难于实施。四是执法检查和执法监察人为割裂，不能全方位实施内控制约。国税部门从风险自查、教育培训、日常检查、监督点评、奖惩考核、问题整改等方面提出了防范制约措施，从各环节存在的风险点、可能引发的问题、加强管理和防范的措施、责任追究等方面作了规定，但在实际工作中，执法检查和执法监察人为割裂，还存在制度执行不到位，图形式、走过场等问题，特别是在“两权”运行过程中的某些岗位、某些环节还存在某些风险隐患，内部控制监管的效果还有待进一步提高。三、搭建信息化内控机制架构的建议国家税务总局肖捷局长指出：要把内控机制建设作为税收体制机制建设的重要内容，结合税制、征管、内部行政管6理等改革，积极完善内部岗责体系，优化流程，健全制度，强化监督，形成权力层层分解、工作环环相扣、相互联系制约的科学严密的管理链条，从源头和机制上防范腐败风险。因此，加强国税部门内控机制建设，必须全面落实科学发展观，坚持“聚财为国，执法为民”的宗旨，以统一思想认识为基础，以强化组织领导为关键，以落实工作制度为重点，以加强队伍建设为保障，进一步加强“两权”监督，落实党风廉政建设责任制，把对权力的制约贯穿于部门权力运行的全过程，扎实有效地推进内控机制建设，保证权力规范、透明、高效运行。（一）遵循原则。内控机制遵循有法必依、执法必严、违法必究的原则。坚持事前、事中与事后监督相结合、监督执法与促进执法相结合、纠正错误与改进工作相结合；达到全面覆盖、人机结合、部门互动、简捷高效、控制有力的有机统一。（二）内控机制的工作流程：明确风险点――接收风险信息――公告督办――受控人员自查――执法风险约谈――实地调查核实――研究处理意见。内控机制监督工作按照“一岗两责”的要求，成立内控领导小组并下设内控办公室（设在监察部门），实行党组统一领导，一把手负总责，分管领导具体抓，各业务部门分工负责，监察部门组织协调和实施。7（三）明确岗位职责，优化权力配置结构。通过科学划分职能，规范机构设置，明晰岗位职责，积极采取分权、限权、控权等以权制权、相互制衡的方式，不断完善权责配置结构和岗责体系。编制统一的岗责手册，全面梳理“征、管、查”和“人、财、物”等权力事项，科学界定部门职能和岗位职权，实现权力、岗位、责任、制度的有机融合。在推行税源专业化管理模式后，对税收管理职能进行重新调整与划分，进一步明确各自权限。对涉税流程进行整合，将执法权力分解到不同的部门和岗位，形成分权制约、环环相扣的专业化管理“流水线”，进一步完善内部监督机制，基本阻隔纳税人与税收管理人员的“亲密接触”。同时，模块式的新型管理手段，进一步明确承办岗位、工作标准、服务规范和考核要点，标明风险事项与等级，规范各个业务环节要点，对业务过程实行全程记录，实现“痕迹化”管理，使监督防线更加严密，从而有效降低税收执法风险。（四）依托信息化手段，确保权力制约有效。依托税收信息化建设的成果，将更多的执法管理事项纳入计算机信息网络管理，建立完善税收执法和廉政风险预警机制，增强科技防控能力。把权力行使过程以管理流程的方式进行明确和定位，对每一个环节、每一个关键点都拟定相应的标准，提出相应的规定，有效解决不作为、乱作为、随意执法、部门协调不畅、工作推诿扯皮等问题。依托《税收执法管理系统》8和《税收执法监察系统》，不断拓宽内控预警信息采集渠道，完善预警指标体系，将内控机制建设和执法预警机制运行相结合，实行预警监督。一是预警信息的采集，它包括内部信息和外部信息。内部信息来源包括：内部执法信息和内部评价信息；外部信息来源包括：纳税人、党政机关、当地纪委、检察院等部门的反馈信息，主要可以通过征求意见、纳税人满意度测量、走访企业、举报投诉等多种途径获取。二是预警信息的分析。建立内控预警分析机制，定期通报和分析存在问题，针对出现的新情况、新问题，做到早发现、早报告、早处理，为强化监督和管理决策等提供准确完整的参考依据。三是对重点岗位、重点环节进行重点监控，采取人机结合的办法，对权力运行风险点和重点环节进行全程跟踪监控，提升反腐倡廉科学化水平。