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-1--1-行政事业单位内部控制规范培训2015年会计人员继续教育-2-行政事业单位内部控制规范（试行）•共五章，65条•总则:目标、原则和流程•风险评估控制方法•单位层面内部控制•业务层面内部控制•评价监督-3-•内部控制—古来有之•上世纪40年代由美国注册会计师协会首先提出，目的是为了财务报表审计！•90年代舞弊增加，由多部门联合发文•我国是商业银行、上市公司先行，公共部门随后，符合西方经验•防范舞弊、预防腐败是中国特色•既有象征意义，又有实际意义-3--4-内部控制的局限性•内部控制本身的局限性：•人为失误•串通舞弊•成本与效益•管理越权•不确定性•内部控制规范的不足：缺乏具体操作规范、内控缺陷认定无标准•实务中：高层重视不够、缺乏内控专业人才-4--5-内部控制的定位•法律法规要求•单位自身需要•以新的理念连结、补充现有的控制•人和文化的因素是关键-5--6-二、规范解读•行政事业单位的特点：•行政事业单位侧重于社会公共服务与公共管理，强调效率与公平•受托责任履行自觉性不同•自主程度小•社会危害相对较小•行政事业单位管理的绩效侧重于社会效益-6--7-本规范的框架结构三、单位层面内部控制二、风险评估和控制方法五、评价与监督四、业务层面内部控制一、总则六、附则-8-围绕两个层次、六项业务•单位层面内部控制•业务层面内部控制•预算业务•收支业务•政府采购•资产业务•建设项目•合同-8--9-（一）内部控制的定义•内部控制，是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。-9--10-（一）内部控制的定义•内部控制的原理和方法可适用于所有的业务活动。•规范暂定位于经济活动的内部控制，过多地局限于以财政资金为主线的会计控制上•内部控制不仅仅是“制度、措施、程序”•要体现内部控制是一个动态、连续的过程（实质）-10--11-（二）内部控制的目标•合理保证单位经济活动合法合规•资产安全和使用有效•财务信息真实完整•有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。•目标定位很高-11--12-财务信息资产安全公共服务反映分解愿景线安全线主线警戒线底线防范舞弊合法合规保证前提单位控制目标（二）内部控制的目标-13-（二）内部控制的目标•《规范》并未明确内部控制的五要素框架，从现有管理水平出发，强调目标导向•先制定目标，再设计内部控制•目标在内部控制之前设定-13--14-（三）内部控制的原则•全面性原则：全员参加，全过程控制，系统性•重要性原则：重要经济活动及重大风险•制衡性原则：制衡机制•适应性原则：适应变化•删除了成本效益原则：效益不好衡量，不能以成本为借口-14--15-（四）单位负责人的责任•按照《会计法》和《内部会计控制基本规范》的规定，单位负责人是单位财务与会计工作的第一责任主体，对本单位财务会计报告的真实性、完整性以及内部控制制度的合理性、有效性负主要责任。•单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责。-15--16-（五）具体工作•梳理各类经济活动的业务流程•明确业务环节•系统分析经济活动风险•确定风险点•选择风险应对策略•建立健全制度•督促执行（与反馈）•体现的是过程管理-16-2012年12月15日，某省教育厅接到财政厅转发的《财政部关于印发〈行政事业单位内部控制规范（试行）的通知》（财会[2012]21号）（以下简称《规范》），以下是有关人员做法和意见：（1）教育厅长A看到财政厅转发的财政部文件，并且主要是涉及财务的内容，就在文件上指示：“请B同志负责组织实施”，其中，B是分管财务后勤的副厅长。（2）B在文件上批示：“请财务处牵头负责，尽快研究制定具体实施方案”。17内部控制项目实施案例-18-•（3）文件发到财务处，财务处处长C召集处内工作人员开会研究方案制定，请大家发表意见，他说：“内部控制建设涉及单位各个部门，我们只是牵头部门，制定不是一两天能完成的，今天请大家来开个计划会，先出出主意。”•（4）会计核算科长D说：“我们财务处人手紧张，完成目前的工作都很吃力，哪有精力来开展内部控制和进行日常管理，希望领导能把这事推掉”。（5）资金结算科长E说：“这个内控规范不太现实，与钱有关的我们管理了，其他的像决策机制、人事制度、组织结构等我们管不了，还有政府采购、建设项目等，已超出了我们所能管的范围，建设只在我们财务部门实施内部控制”。（6）预算管理科长F说：“我们可以聘请管理咨询公司给我们做咨询，如有必要也可以委托他们来帮助我们设计，单靠我们的力量确实难以承担此事。”19本例是，A的意见不正确。单位负责人应对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责。B的意见正确。单位应当确定内部控制牵头部门作为内部控制建设具体工作部门，研究制定具体实施方案。C的意见正确。内部控制要坚持全面性原则。D的意见错误。内部控制建设需要建立有效的组织和工作机制，既然单位已经明确由财务处牵头负责，就没有以各中借口逃避内部控制建设的责任。E的意见错误。内部控制要坚持全面性原则。F的意见正确。内部控制工作必要时可以聘请中介机构提供专业咨询服务。20-21-三、实务操作•（一）风险评估•（二）控制方法•（三）单位层面内部控制•（四）业务层面内部控制•（五）评价与监督-21--22-（一）经济活动风险评估•风险通常是指潜在事项的发生对目标实现产生的影响。这种影响是负面的。•事项—是源于内部或外部的影响目标实现的事故或事件。•带来正面影响的被称作机会。•风险通过影响程度和发生的可能性来衡量。-22--23-（一）经济活动风险评估20世纪20年代20世纪50年代20世纪60年代20世纪70年代20世纪80年代肇始：采用保险办法处理风险对风险有了质的认识系统研究风险管理发展成新兴学科财务风险管理转向：全面风险管理20世纪20年代行政事业单位经济活动的主要风险包括：1、单位经济活动不合法或不合规的风险；2、国有资产流失、资源使用效益低下的风险；3、财务信息不真实、不完整的风险；4、发生舞弊或腐败现象的风险；5、其他风险。（一）经济活动风险评估-25-什么是风险评估？风险评估是量化测评风险发生的可能程度及其造成的后果。风险评估是对信息资产（即某事件或事物所具有的信息集）所面临的威胁、存在的弱点、造成的影响，以及三者综合作用所带来风险的可能性的评估。-25--26-风险评估程序•1、目标设定•2、风险识别•风险识别是对行政事业单位面临的各种不确定因素进行梳理、汇总，形成风险点清单。•风险识别需要对单位的经济活动的管理现状进行全面摸底，而且是一个动态的、连续的过程•在流程梳理的过程中进行-26--27-3、风险分析在风险识别的基础之上，运用定量和定性方法进一步分析风险发生的可能性和对单位目标实现的影响程度，以便为制定风险应对策略、选择应对措施提供依据。具包括风险可能性和影响程度分析。目的是对识别的风险进行排序，确定内部控制需要重点关注和优先控制的风险点-27-风险发生可能性评级发生可能性标准／定义低即使不采取措施，风险几乎也不带来损失中不采取措施，风险就会造成损失高不采取措施，风险很容易造成损失风险影响程度评级影响程度标准／定义低不采取措施，风险损失不对关键指标造成影响中不采取措施，风险损失对关键指标造成影响高不采取措施，风险损失对资源造成巨大浪费风险评估方法风险事项：外部环境、经济活动或管理要求等发生重大变化的，就要求进行风险评估，当前则主要对应的是内部控制规范要求来识别单位自身风险及外部变化要求的风险。依据单位能够承受风险的能力，确定风险对策风险对策的四种基本模式规避转嫁承担化解风险应对策略-30-风险识别、分析与评估清单序号控制目标可能产生风险风险等级风险应对措施-30--31-评估结果的应用评估工作完成后，风险评估工作小组应当做好汇总、整理和分析工作，必须形成书面报告，及时提交单位领导班子，作为完善内部控制的依据。-31--32-经济活动风险评估至少每年进行一次。第一次风险评估应当尽可能全面、细化，形成业务流程图，确定关键风险点后续的可以定期进行，主要侧重于经济活动的变化部分。单位如果外部环境、经济活动或管理要求等发生了重大变化对某些高风险经济活动开展不定期评估-32-典型案例评析一、中央单位“晒账单”引发争议最近几年，预算公开都是每年两会的热点问题，各个中央单位都要“晒晒账本”，特别是“三公经费”，每个单位公开的“三公经费”报表也受到了广泛的关注，这说明人民群众参政议政的意识提高了。33-34-当然，各单位披露的“三公经费”数据是五花八门，争议巨大。比如说，2011年7月18日住建部18日公布“三公经费”账单，在公务接待费中，2010年决算和2011年预算分别仅为26.07万元和13.95万元。而中科院2010年公务接待费为9995万元，平均每天接待费为27万元，比住建部全年还多1万元。如此悬殊的公务接待费，迅即引发“网络地震”。对此，中科院的回应是：公务接待费包括内宾公务接待和外宾公务接待，由于国际科技合作交往比较频繁，餐宾公务接待费较大。对于住建部的公务接待费，许多见网友表示怀疑。其一，现实之中，一个镇政府的执行费恐怕都不止26万元，饭店被镇政府吃垮的新闻也屡有所闻，堂堂住建部为何仅为26万元；其二，更匪夷所思的是，26万元的执行费到了2011年还被缩减了一半；其三，眼下CPI一路飙升，餐饮业也刮涨价风，住建部何以不升反降？35-36-•为何“公开”反而似谜？中科院与住建部的接待费，本是公开，反而看得人一头雾水。难怪有人戏称“一个是天天在太空聚餐，一个是吃喝有房产商埋单”。是会计核算方法不一致？还是信息发布的概念有偏差？是有的包括了“二级单位”而有的只认自己的“部机关”？还是老实的实话实说而滑头的打了埋伏？应该由谁来对其规范性负责，谁来保证其真实性？为什么政府晒的账本得不到认可，政府如何取信于民？公共受托责任理论是公共财政的理论基础，政府通过完善的内部控制，能够达到免除公共受托责任的目标。我们的政府就是没有建立完善的内部控制，不能为其财务信息的真实完整提供合理保证，从而也得不到群众的信任。37-38-二、中央单位假发票问题2010年6月23日，审计长刘家义向全国人大常委会作2009年度中央执行和其他财政收支的审计工作报告时说，审计署抽查56个中央部门已报销的29363张可疑发票中，有5170张为假发票，列支金额为1.42亿元。其中：8个部门本级和34个所属单位在无真实经济业务背景的情况下，利用虚假发票套取资金9784.14万元，主要用于发放职工福利补贴等；12个部门本级和37个所属单位对审核机关不严，接受虚假发票报帐4456.66万元。一贯声誉良好的中央单位，竟然也有人去做购买假发票骗取财政资金的勾当，这件事引起了中央高层的震惊，迅速责成公安部、财政部、审计署、工商总局、税务总局等多家部门共同处理此事。39-40-•亡羊补牢，为时不晚。打击制售假发票，应该是公安机关的事情，有人拿假发票来报销，给不给报销才是财政能够管的事情。假发票又分为两种：一种是发票本身是假的，另一种是发票是真的，而经济实质是假的。要解决这两个问题，单单靠会计人员的火眼金睛是不够的，重要的是堵住资金的源头，严格审批程序，让不合理、不合法的发票报销不了，这就要借助内部控制。三、交通厅长现象自1997年以来全国已经有13个省、直辖市或自治区的20多位交通厅厅长或副厅长，利用职权干预或插手工程建设项目的招投标，物资采购、设计变更、资金划拨活动而被查处，与此同时，交通厅长以下职务的官员被查处的不计其数。交通系统的窝案、串案已经形成了系统性、行业性的腐败，被人们视为“交通厅长现象”。41-42-•“道路通车，厅长落马”的现象已经成为中国反腐败领域的一大特点，甚至出现了河南省四任交通厅长前“腐”后继的罕见现象。2011年，河南省交通厅厅长生永安被“双规”，这已是这个位置连续第四位落马官员。交通厅长职位危险程度之高，令人咂舌。交通厅长之所以前“腐”后继、纷纷落马，原因在于交通厅长权力太大，而且权力缺乏监督。具体来讲