行政事业单位内部控制规范

《行政事业单位内部控制规范》解读主讲教师：孔为民单位：石家庄经济学院2013年《行政事业单位内部控制规范》的主要内容•行政事业单位内控规范的发布，是2012年中国内控落地元年中又一富有重大社会意义、经济意义的事件，更是实现了对《企业内部控制基本规范》的三大突破：•首先是监管范围的突破。•从企业到行政事业单位范围的扩大，监管对象包含了各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、各民主党派机关、人民团体和事业单位。•其次是内控目标的突破。•增加了“有效防范舞弊和预防腐败”，“提高公共实务的效率和效果”的新的控制目标。•最后是内控规范结构的突破。•将《企业内部控制基本规范》五大要素的核心内容融合到“风险评估和控制方法”、“单位层面的内部控制”、“业务层面的内部控制”等要求中，更适合行政事业单位的特点，有益于行政事业单位管理的改革和透明化，也为今后中小型企业内控管理的实施提供有效的参考路径。•新规范的发布，对于政府公信力的提升提供科学管理的标准与要求，对于今后政府提倡、公众期待的“阳光财政”的建立和实施提供了科学的治理结构。第一章总则制定依据根据《中华人民共和国会计法》、《中华人民共和国预算法》等法律法规和相关规定，制定本规范。《规范》第一条同时参考了企业内部控制规范，美国审计总署《联邦政府内部控制准则》等相关规定。适用范围《规范》第二条：本规范适用于各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、各民主党派机关、人民团体和事业单位（以下统称单位）经济活动的内部控制。概括起来就是：行政部门和事业单位“人民团体”是指中国人民政治协商会议（全国政协）组成单位，包括：工会、共青团、妇联、科协、侨联、台联、青联、工商联等8个单位；经国务院批准免于登记的社会团体包括：中国作协、中国文联所属10个文艺家协会以及新闻工作者协会、对外友协、外交学会、贸促会、残联、宋庆龄基金会、法学会、红十字总会、思想政治工作研究会、欧美同学会、黄埔同学会、中华职教社等。“行政部门”—行政部门有狭义和广义之分。狭义上的行政部门，主要是指包括国务院、省、市和县级的各级政府下辖的相关行政机关，是政府职能的实际承担组织，如财政部门、交通运输部门、发改委、民政部门、人力资源和和社会保障部门和卫生部门等。广义上的行政单位不但包括各级行政机关，还应该包括各级党的机关、人大机关、政协机关、审判机关、检察机关、各民主党派机关和团机关等单位在内的各种使用公共资金的行政类机构。本《规范》的行政事业单位中的行政单位就是这种广义上的概念。“事业单位”一个是1998年国务院发布，2004年修订的《事业单位登记管理暂行条例》，“事业单位是指国家以社会公益为目的的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织”；另一个是1999年全国人大常委会通过的《中华人民共和国公益事业捐赠法》，定义为：“依法成立的，从事公益事业的不以营利为目的的教育机构、科学研究机构、医疗卫生机构、社会公共文化机构、社会公共体育机构和社会福利机构等。”我国的事业单位按照性质区分可分为行政性事业单位、公益性事业单位和经营性事业单位三种。近年来，我国对事业单位体制进行改革，逐步将行政类事业单位划入行政单位，将经营性事业单位改制为企业。行政单位的特征是依法设立，工作人员一般列为国家行政编制，活动经费由国家财政供给，均是全额拨款单位。事业单位和政府以及政府部门的最大区别，在于其不具有行政管理的职能。尽管某些事业单位从事的活动涉及国家行政管理职能，但也只是在特定情况下接受国家的委托。事业单位属于非营利组织，非营利组织分为公办的非营利组织和民间的非营利组织，事业单位应属于公办（由国家机关或利用国有资产举办）的非营利组织。民间非营利组织包括依照国家法律、行政法规登记的社会团体、基金会、民办非企业单位和寺院、宫观、清真寺、教堂等。行政部门与事业单位在职能上存在重大差异，前者是依法行政，具有行政管理职能，后者是向社会提供公益服务。但其共同点是：使用的都是公共资金，由纳税人提供。另外，行政事业单位内控的适用范围，面广、差异大，因此《规范》比较原则，抽象。行政事业单位内部控制的概念◆什么是内部控制•内部控制的起源通常与独立审计师的需求联系在一起，当初作为一种审计方法的内部控制源于“内部牵制”。如出纳与会计要分开、实物保管与记账要分开等。其目的主要是保护现金财产的安全和账簿记录的准确。经历了从内部牵制，内部会计控制到现代内部控制的发展过程。•任何一个组织都离不开内控，比如赌场、黑社会、银行。•公司治理的核心就是控制与激励。内部牵制（internalcheck），是以账目间的相互核对为主要内容并实施岗位分离，以确保所有账目正确无误的一种控制机制。如机构分离、职务分离、钱账分离、物账分离等；内部牵制是指每项经济业务处理的各个相关部分,都规定有由两个或两个以上的工作人员分别掌管、相互制约,以防发生错误或舞弊的措施。内部控制的特点：1.制衡性相互制衡是建立和实施内部控制的核心理念。通过不相容职务分离、授权批准控制等方法达到相互制衡的目的。内部控制的基本假设是：两个人有意识地犯同样错误的概率要远少于一个人；两个人有意识地合伙舞弊的可能性要远少于一个人。如高考成绩录入。将530分录成630分。2.流程化内部控制是将所有的业务活动按流程进行风险分析，并按风险点制定管控措施。将分散的管理制度有机地连接起来，就象生产线一样。内控不是一项单一的制度，而是一个系统。流程是借鉴了计算机软件设计中的方法论，使工作程序化、标准化、系统化。这样不易出现漏洞，而更加严谨肯德基的制作过程和中餐的制作过程，前者是流程化标准化，而后者则靠个人的经验。内部控制不是一个独立的系统。贯穿于所有的管理制度中，管理制度是内控这条线给穿起来的。对一个组织而言，内控是in，而不是on。内控是分散在公司、嵌入到公司里面。内控手册与企业规章制度是什么关系？内控手册是通过流程把规章制度中的相关的控制要求放在流程上面进行关联和链接，从而能够支持按岗位、按流程的控制要求进行检索。3.风险导向内部控制均以风险管控为核心。按流程节点分析存在的风险，并制定管控措施。如资产的内部控制就是控制资产丢失、损失浪费的风险。采购的内部控制就是控制质量和价格上的风险，防止商业贿赂。因此，许多人难以区别内部控制与全面风险管理。内控在技术层面主要解决两个问题：1.控制标准控制标准就是各项制度和规章，将国家、省、市，以及各行业的规章转化为本单位的制度。并形成控制指南。如采购业务控制指南、差旅费控制指南、会议费控制指南等。2.控制手段控制手段就是控制方法，如不相容职务分离、内部授权审批控制、归口管理、预算控制、财产保护控制、会计控制、单据控制、信息化落地等手段。◆什么是企业内部控制COSO报告：“内部控制是由主体的各层次实施旨在为实现其主要目标提供合理保证的过程。”我国的企业内部控制规范的定义是：“由企业董事会、监事会、经理层和全体员工实施的、旨在实现控制目标的过程。”基本上是采用了COSO报告的定义。2010年4月26日，财政部、证监会、审计署、银监会、保监会联合发布了《企业内部控制配套指引》，包括18项《企业内部控制评价指引》、《企业内部控制应用指引》和《企业内部控制审计指引》，连同此前发布的《企业内部控制基本规范》，标志着适应我国企业内部控制规范体系建成。要求2011年1月1日起在境内外同时上市的公司施行，在上海证券交易所、深圳证券交易所主板上市公司2012年1月1日起施行，并择机在中小板和创业板上市公司施行，同时也鼓励非上市大中型企业提前执行。◆什么是行政事业单位内部控制《规范》第三条本规范所称内部控制，是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。将内部控制的基本原理运用于行政事业单位，就形成了行政事业单位的内部控制。如制衡原理、流程化、风险管理等。但我国的行政事业单位的内部控制体系与企业内控不同，它具有鲜明的中国特色。受政体的影响很大，因此，没有现成的东西可学，属于原创。《规范》并非对行政事业单位全面活动的风险进行防范和管控，只限于经济活动，即资金活动。如行政审批权的控制不在其中。其特点是“以预算为主线，以资金管控为核心”的内部控制体系。包括：预算、采购、收支、工程、资产与合同六大业务活动。通过对资金管控延伸到其他业务部门。如工程、采购等业务部门。行政事业单位内部控制和政府内部控制是两个不同的概念。政府内部控制是为保证政府（机构或组织）有效履行公共受托责任，杜绝舞弊、浪费、滥用职权、管理不当等行为而建立的控制体系。行政事业单位内部控制的主体是行政事业单位及其所属部门（单位），政府内部控制的主体是各级政府。如省政府、市政府、县政府等。行政事业单位内部控制与企业内部控制的区别第一，要素角度的区别企业内部控制将企业内部控制主要内容归纳为五个要素，即内部环境、风险评估、控制措施、信息与沟通、监督。行政事业单位内部控制，从单位管理层级出发，将内部控制的主要内容归纳为行政事业单位组织层级和业务层级。第二，风险方面的区别企业风险分为五大类，包括战略类风险、市场类风险、财务类风险、运营类风险和法律类风险。企业主要是经营风险。如产品卖不出去、钱收不回来、投资失误、资金链断裂等。行政事业单位的风险主要是政治风险，防腐败保护干部。控制不好会影响单位负责人的政治生命，影响单位的政治形象。行政事业单位一般包括滥用职权的风险、资金使用效率低下的风险、资源配置不合理的风险和道德寻租风险等。第三，控制目标方面的区别企业内部控制是5大目标，即“合理保证企业经济管理合法合规、资产安全、财务报告及相关信息真实完整，提高经营效率和效果，促进企业实现发展战略。”行政事业单位内部控制的目标虽然也是5大目标，但主要体现在“有效防范舞弊和预防腐败、提高公共服务的效率和效果”上。而没有提实现发展战略问题。第四，监督机制方面的区别企业内部监督机制比较健全，如董事会、监事会、股东大会、内部审计。但行政事业单位内部监督比较薄弱，因此，主要靠外部监督。行政事业单位缺少内部监督的动力。比如对经费的控制，都希望越多越好，都不想受到控制。而企业实施内控可以提高企业的管理水平和形象，会增加股东的效益，因此，董事会可以监督经营者，大家都自觉地去控制，实现各自的目标。行政事业单位内部控制的目标第四条单位内部控制的目标主要包括：合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。即五大目标：•合理保证单位经济活动合法合规•资产安全和使用有效•财务信息真实完整•有效防范舞弊和预防腐败•提高公共服务的效率和效果一、合理保证单位经济活动合法合规行政事业单位经济活动必须在法律法规允许的范围内进行，严禁违法违规行为的发生，要依法行政。也就是说，内控的首要目标就是保证行政事业单位不违法、不违规。这是行政事业单位内部控制最基本的目标，是其他四个目标存在的前提和基础。二、合理保证单位资产安全和使用有效该目标强调了保证行政事业单位资产的安全和有效利用，以保证其使用效率。也可以说要保证资金的安全和资金的使用效率，不丢失、不浪费。行政事业单位资产管理一直是管理中的重点和难点问题，由于收付实现制造成资产的价值与实物脱离，如何解决单位在建工程项目及时转为固定资产，保证固定资产实物情况与财务情况相符合都成为行政事业单位公共服务质量保障的重要方面。如天价采购案例、公车采购。三、财务信息真实完整该目标强调行政事业单位要提供真实可靠的会计报告和相关信息。客观地反映部门的运行管理情况和预算的执行情况，为领导层的决策提供可靠依据，也为其解除受托责任提供依据。预算执行报告是行政事业单位的重要报告之一，具有法定效力。目前我国行政事业单位会计信息失真比较严重。如假发票盛行，披露的“三公费用”受到社会的质疑。2010年审计署在审计中发现，在抽查的56个中央部门的29363张已报销的发票中应有5170张假发票，列支金额为1.42亿元