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4.1项目成功实施的经验4.1.1管理体系化、专业化、制度化国外贷款造林项目是一个复杂的系统工程，内容涉及以营林为主的各个领域，需要科学系统的管理。因此，项目管理紧紧围绕“质量、效益”这个中心，建立起了组织、技术、计划、财务、种苗供应、科研推广、环境保护、信息系统等支持体系，并制定了相应的管理办法和技术规程。这些支持体系各有侧重，又紧密衔接，为项目顺利实施打下了坚实的基础。以组织管理体系为例，世行贷款造林项目和日元贷款造林项目从上到下都有一套完整的领导和管理机构。由于各级领导亲自抓，及时解决项目中的重大政策问题，为贷款造林项目实施创造了良好的外部环境和发展空间。部、省、县三级项目管理机构的设立，为保证贷款项目造林达到高标准、高质量的要求提供了可靠的组织保证。这一组织管理方式在项目实施运行中十分有效，发挥了良好的作用。国家林业局成立了以局长为组长，各司、局负责人为成员的世行贷款项目领导小组，对各项目重大问题进行研究和决策、同时成立了专职的“国家林业局世行贷款项目管理中心”。各个贷款造林项目由各省具体负责实施，一般在省（自治洲）政府成立项目领导小组，由主管省长担任组长。各项目市、县（市、区）均相应成立了项目建设领导小组，设立了项目管理机构，具体负责项目的实施、管理、检查与监督工作。为加强项目的协调，日元贷款植树造林项目均由各省具体负责实施。一般在省（自治区）政府成立项目领导小组，在业务主管部门设立项目办公室。项目领导小组由主管省长担任组长，由省发展改革委、省财政厅和省林业厅等有关单位组成，其职能主要包括：负责项目的整体协调。项目宏管理、年度预算与计划安排，及时作出重大决策，领导并促进项目的整体进行。项目办公室是省、市、县成立的专门组织机构，包括各级发展改革、财政、审计、林业等部门，乡（镇）一级也成立相应的办公室，指定专门人员负责项目的实施和管理，主要职责包括前期准备、组织实施与管理、检查验收与评估、督促和还贷。项目的具体实施则由县一级项目办负责，财政部门协调组织。4.1.2健全造林质量管理体系国外贷款项目实施以来，在建立和完善项目管理组织体系的基础上，不断建立和健全管理制度，形成了以项目质量为核心的管理制度体系。（1）建立了一套较为完善有效的种苗管理方法和运作机制林木种苗是绿化造林的物质基础。实践证明，使用良种壮苗造林是确保林木速生、丰产、优质的内有，是提高林分单位面积和质量的根本性措施。自1990年以来的世行贷款林业项目都编制了完善的“种植材料开发计划”。以“项目种苗领导小组”为中心建立了中央、省、县各级“项目种苗领导小组”，负责制定项目种源区划分和苗木标准，并对使用的种（条）和定点苗圃严格把关，确保使用优良种源、家系、无性系及名优新品种。以“中心苗圃”为主的苗木生产体系为保证项目造林育苗的质量，每个项目县必须选定一个生产条件好，技术力量强、交通便利的“中心苗圃”，依照项目制定的“苗木标准”和“苗圃技术管理规程”，加强育苗技术改进，从而强化了苗木生产源头管理。同时，按照项目管理部门提出种苗需求计划，组织种苗部门按品质、数量具体安排种（条）和苗木的生产与供应。实行“三定”育苗管理制度在种苗管理方法上，实行了定点供种、定点育苗、定向供苗的“三定”办法。定点供种——定点供种是指根据不同树种种源及其对地域的要求，确定各项目单位用种的种源，然后由种苗部门统一供给。定点育苗——定点育苗是指根据育苗条件和技术水平，每个项目县确定一个中心苗圃作为苗木生产和供应的主体，同时依据造林地的分布情况，选择若干个小型苗圃作为骨干苗圃的补充，以缩短运苗距离。定向供苗——定向供苗是指项目管理部门与中心苗圃（或小型苗圃）签订明确质量要求，价格和供应地点的合同，统一安排苗木的具体供应。坚持种苗“三证”制度国外贷款造林项目为了强化种植材料的开发和培育，确保采用遗传品质优良的种苗造林，最重要的做法就是坚持种苗“三证”制度，要求项目造林必须坚持种苗“三证”，并把种苗“三证”作为报账验收的必备条件之一，保证了良种使用率，从而确保了项目的建设质量。上述做法使得20世纪90年代以后的世行造林项目良种使用率接近100％，一级苗使用率达到90％以上，大幅度提高了林分质量。（2）坚持适地适树原则立地是林木生长的物质基础，其质量的高低及其与造林树种的生物学特性是否匹配，直接决定着林分的质量和项目的最终效益。（3）建立严格的检查验收制度严格的检查验收制度是确保林业贷款项目建设质量和数量的关键环节。为了使项目的实施能够达到项目的要求和标准，国外贷款造林项目加强检查验收力度。这些管理方法和运作机制值得国内大型造林项目学习和借鉴。国外林业贷款项目要求施工农户按施工工序完成任务后，以项目乡（镇为单位）写出施工报告，并报县项目办，县项目办依据施工报告和施工文件进行全面检查验收。县项目办检查验收后，写出自查报告，报省项目办，省项目办再委托设计院检查验收，按检查验收结果报账，拨付资金。在检查验收中，如发现面积不实，质量不合格，弄虚作家，不准报账，并核减下年度任务。世行贷款项目造林质量保障措施，主要依靠已经建立起来的、多重把关的检查验收制度来完成。为了执行各项造林技术规程与规定，以及国家、地方的有关营造林技术标准，确保项目造林能够按照“施工设计”进行，达到预定的数量和质量标准，实现项目可行性研究中确定的经济、生态和社会效益目标，已实施和正在实施的各期项目都制定了详细的《检查验收办法》，具体包括：1）新造林的施工设计文件、造林面积、种源和苗木质量、造林密度、整地质量、环境保护措施实施情况、栽植质量、造林成活率；2）造林当年的抚育质量、保存率、生长量；3）造林后各年的幼林抚育情况4）造林全部结束后的造林施工成效，也包括对保存率和生长量等进行验收和检查。各项目县（市、区）林业局全面进行营林质量检查各项目县（市、区）林业局作为本县（市、区）世行贷款林业项目的组织实施机构，对本地区的项目实施情况严格按照《检查验收办法》，在造林实体自检的基础上，对小班进行逐个检查验收，并填写检查验收单，以县（市、区）为单位将检查验收结果上报省（自治区）林业厅（局）世行贷款项目办公室。各省（自治区）林业厅（局）每年进行造林质量抽查各项目（自治区）林业厅（局）世行贷款项目办公室作为本省（自治区）世行贷款林业项目的组织验收执行机构，对各项目县（市、区）的项目实施情况按照《检查验收办法》进行检查验收。同时，每年还专门组织专家和技术人员抽查本省（自治区）的项目县（市、区），抽查面积不少于本省（自治区）上报造林面积的10％～15％，并形成检查验收报告上报国家林业局世行贷款项目管理中心。各项目（自治区）间不定期进行项目实施交叉检查为了提高各省（自治区）项目实施水平和质量，在国家林业局世行贷款项目管理中心的协助与组织下，各项目省（自治区）间还进行了不定期的项目实施交叉检查，相互交流项目实施体会和心得。通过交叉检查活动的实施，既找出了本省（自治区）项目实施的不足之处，又学到了外省（自治区）在项目实施中的先进方法和经验，对全面提高世行贷款项目实施水平起到了很大的促进作用。国家林业局每年对各省（自治区）项目造林进行检查国家林业局世行贷款项目管理中心作为全国世行贷款林业项目实施的执行机构，每年对各个项目省（自治区）的项目实施情况按照《检查验收办法》进行检查验收。同时，国家林业局世行贷款项目管理中心专门组织专家对个别项目省（自治区）进行抽查。世行专家每年两次来华检查项目世行贷款林业项目的顺利实施是世界银行和中国政府共同努力的结果。世界银行的管理层和工作层在25年之中为项目投入了巨大的努力。在项目实施期间每年两次派出项目检查组对项目实施工作进行现场检查和指导，每次检查组都及时解决了项目实施过程中遇到的困难与问题，并向中方提出了很多有益的建议和意见，世行方面卓有成效的指导与监督是项目成功实施的重要基础。4.1.3认真执行环境保护规程每期世行贷款项目都制定了包含“造林地的选择”、“造林设计”、“造林施工”、“抚育管理”、“土壤和流域的保护”、“病虫害综合防治”、“火灾预防与管理”、“人工林采伐”以及“监测与评价”等内容的《环境保护规程》。这一规程的实施，基本上解决了人工林建设过程中对环境产生的潜在不良影响，防止了环境污染，保持了造林树种的多样性。陡坡地段不造林在项目造林地的选择上，充分考虑了造林地的适宜性，尤其是坡地的稳定性和生产能力，按照《环境保护规程》分类设计、分类经营。已实施和正在实施的各期项目在《环境保护规程》中都作了明确规定：鉴于坡地的不稳定性和较低的生产能力，凡大于35度坡地都不允许营造生产性人工林。生态脆弱地带保留原生植被在清理造林地时，充分考虑了原生植被对项目建设区及周边地区环境的重要性，在各期世行贷款项目的《环境保护规程》中都严格规定，凡是脆弱地区的原生植被，在清理造林地和整地时均要予以保留，不得破坏，尤其禁止炼山。各期项目在《环境保护规程》中都明确规定：必须用手或者机械设备进行林地清理，不得砍除坡顶、坡脚和所有河岸上生长的植被。沿等高线穴垦整地按“品”字排列在造林地整地时，充分考虑了整地活动导致水土流失加剧的影响，在坡地较大的造林地采用了科学的整地方式，如沿等高线“品”字形排列穴垦整地方式，在项目经营期内大幅度减少了当地的水土流失，同时提升了立地的涵养水源功能。各期项目在《环境保护规程》中也都做了明确的规定：在介于26～35度的坡地上可穴垦，树坑应按“品”字形排列。开展造林地环境监测世行贷款林业项目一直重视环境监测的作用，始终把改善环境明确作为项目的目标之一。各期项目都坚持开展造林地环境监测，在全国范围内布设定位观测点并安排专门人员负责监测，确保了各项目施工与环境保护的有机协调。各期世行贷款项目历年环境监测所取得的数据分析表明，所采取的营林管理措施是环境友好型，所发生的水土流失、土壤肥力和病虫害情况是局部的，可以通过改进营林管理措施加以预防和控制。另外，项目实施期间监测工作的动态反馈信息，特别是病虫害测报为完善调整营林措的施决策提供了依据。在已经实施的“国家造林项目”和“森林资源和保护项目”中，对人工用材林进行了全面系统的监测；在“贫困地区林业发展项目”中，对经济林和垦复竹林及新造竹林进行了全面系统的监测。4.1.4安全合理的资金管理制度资金是项目实施的物资基础。项目管理的核心是对资金的有效的管理。国外贷款林业项目资金管理主要围绕资金的拨付、使用和偿还三个关键环节，制定了标准化的程序，采取了严格的管理措施和管理规范，极大促进了资金的有效使用。逐级落实和签订转贷合同项目实施一开始，就层层签订了明确责、权、利和项目实施要求的各级转贷协议（或合同）。由中央与各个项目省（自治区）政府签订转贷协议后，各项目省（自治区）与县、县与造林单位也相继签定了同样的协议（或合同），使资金有偿使用得到法律的保证。通过这些协议的签订，实现了中国林业投资从无偿到有偿使用的根本转变，树立起了各级项目单位的“还贷意识”。同时，以签订合同的形式，把群众参与项目的责、权、利固定下来，解决了群众最为关心的三大问题：一是合同的严肃性，绝大多数合同都经过法律部门的公正；二是林地使用权的稳定性，规定了林地使用期不少于30年及“谁造谁有”、“合造共有”的政策；三是收益分配的合理性，多数地方确立了“以木还贷”的偿还措施，用于还贷的木材一般不超过木材产量的20％。对于合作造林，均根据各方投入的资金、土地合劳动力的多少、折成相应的股份，按股享受其后的利润分配。资金报账付款“报账制”的引入和采用，从源头上杜绝了不合理的开支，要求只有达到规定质量标准的项目活动，才有资格申请和获得项目资金，这种做法一是强化了资金的管理，确保专款专用；二是强化了造林质量，有利于对项目的全局掌控。世行贷款项目在信贷报账时，严格执行世行“报账制”的基本规定，即只有经检查验收达到项目质量要求的活动才能获得项目资金。此外，还规定世行贷款项目只能用于规定范围内的支出，而且每项费用只按其承诺的比例支付，其余支出必须用借款人的配套资金支付，同时要求项目先用配套资金建设，经有关技术部门检验合格后，世行才支付其承