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公共经济学中山大学第六章转移性支出学习目标•了解各主要转移性支出类型。•了解社会保障制度建立的原因与公共部门的作用。•了解财政补贴的原因和主要种类。3导言•转移性支出是相对于购买性支出而言的，是公共支出的另一个重要组成部分。•许多国家的转移性支出占公共支出的一半左右。•在转移性支出中，占比重最大的种类是社会保障支出。•本章介绍社会保障支出以及财政补贴等其他转移性支出。6.1社会保障制度与公共部门•社会保障的相关概念•社会保障：指公共部门向丧失劳动能力，失去就业机会，收入未能达到应有水平，以及其他原因面临困难的公众，以货币或实物形式提供基本生活保障的活动。•社会保障由社会保险和社会福利两个部分组成，其中社会福利又可以进一步细分为社会救助和社会优抚。•社会保险：指国家对劳动者在其退休、生病、伤残等丧失或部分丧失劳动能力时，以及在失业时给予货币或实物补助的活动。这是现代社会保障制度的核心内容。•社会福利：包括社会救济和社会抚恤等内容，是指公共部门通过货币或实物救助的形式，向生活有困难或处于某些特定情形下的公民提供补助的活动。•公共部门的社会保障支出：指财政向由于各种原因暂时或永久丧失劳动能力、失去工作机会或生活面临困难的社会成员，提供保障其基本生活的支出。•社会保障支出是世界各国政府公共支出的一个重要项目，它与国家的社会保障制度联系在一起，为政府实施社会保障制度提供了财力保障。它对保障社会成员的基本生活，缓和不公平的分配制度造成的两极分化和维护社会稳定等，都有十分重要的作用。•直接原因：市场失效带来的收入分配不公。–人们所从事的各种活动，都是在特定的社会中进行的，经济活动也不例外。不管整个社会经济运转状况如何，在任何时期，对于所有的社会成员来说，总有部分人由于各种各样的原因在生活上陷入困境，此时仅靠个人的力量难以或基本上难以走出困境。这时，借助公共部门或社会力量来克服这些困难，即需要建立社会保障制度，从根本上解决此类问题。•其他市场失灵的情况要求政府介入社会保障。–（1）信息不对称•逆向选择：导致市场无法建立的主要原因。比如健康保险，如果保险公司按照统一标准向所有人收取同样的保险费，那么身体健康的人就不会投保，剩下的人支付的保费又无法弥补成本，保险公司只好提高保费，而这又使得更多的人退保，从而导致恶性循环。•道德风险：仍以健康保险为例，人们购买了保险后，因为有了额外保障，可能不再认真照顾身体，如酗酒抽烟导致生病，从而提高了保险公司支出，使得保险市场难以建立。–（2）人们的短视行为•如果不强制，人们可能由于短视的本性，而没有为自己年老、失业、患病等将陷入的困境积累足够的资金，从而给社会稳定带来问题。–（3）制度对于成本的节约•公共部门统一建立社会保障制度，由于规模经济效应的原因，可以节约制度的运转成本，同时还可以形成社会安全网。公共部门为何要介入社会保障制度？思考：政府真的要介入社会保障吗？•对于社会保障制度是否应该存在，理论界一直有另外一种声音。•弗里德曼夫妇对福利国家的评论–公共开支数目激增，原因在于立法者和选民倾向于认为，他们表决通过的副力计划，是由别人而不是自己支付的。事实上，个人缴纳的税款和他表决通过的公共支出之间几乎没有什么联系。–拿别人钱的诱惑力非常强烈，导致公共支出落在某些人手里。•贪污腐败、欺诈等非法行为。•利益集团游说医院通过有利于他们的立法。–结果：•公共支出使中等和上等收入者受惠，穷人无法得到好处，因为他们缺少在政治斗争中成功取得资金的本事。•福利金领取者得到的净额，往往少于转移进的总额。为了获得政府的福利，人们花费了大量额外资金用于竞争，导致社会净福利受损。6.2现实中的社会保障制度与社会保障支出•公共部门的社会保障支出的多少，与各国（地区）所建立的社会保障制度类型密切相关。•历史上和现实中曾经存在或至今仍在运行的社会保障制度主要有四种。•社会保障制度的四种类型：–福利型社会保障制度–保障型社会保障制度–国家型社会保障制度–储蓄性社会保障制度社会保障制度的类型：福利型•福利型社会保障制度以英国和瑞典为代表。•主要特征有：–（1）按照“普遍性”原则，实行“收入均等化、就业充分化、福利普遍化、福利设施体系化”及包括“从摇篮到坟墓”的各种生活需要在内的社会保障制度。–（2）按统一标准缴费，统一标准给付，社会保障支出由国家税收负担。–（3）该制度的运行由政府负责，全面实行高福利。社会保障制度的类型：保障型•保障型社会保障制度以美国和日本为代表。•传统社会保障制度，指的就是这种制度。•主要特征有：–（1）企业、私人和政府都是责任主体，在不同的项目中发挥不同作用。在社会保险中，主要缴税（费）人为企业和私人，政府只是最后责任人。在社会救济和社会福利制度中，政府是最主要的责任人。–（2）与福利型社会保障制度相比，该类型制度的保障对象是有选择的，提供的保障水平较低，强调的是保障而非高福利。社会保障制度的类型：国家型•国家型社会保障制度以前苏联为代表。•该制度强调的是国家的作用。•该制度下，社会保险的对象是国有经济部门的雇员，保险费由单位负担。•中国建国后一直到改革之前，就是按照这一制度的要求构建城市社会保障制度。•因此以前国有企业有“铁饭碗”的称号。社会保障制度的类型：储蓄型•储蓄型社会保障制度以智利和新加坡为代表。•该制度强调的是效率，而非公平。•在社会保障制度的筹资机制的选择上，这种制度实行的是基金积累制（funded），而非现收现付制（pay-as-you-go）。给付水平是缴费确定制（definedcontribution，“确定供款制度”或“供款基准制”），而非受益确定制（definedbenefit，“确定受益制度度”或“受益基准制”）。给付水平的高低，取决于个人账户的积累，而不是保障计划的承诺。•在一般情况下，保障计划只是给予最低的支付保障。•近年来，储蓄型社会保障制度的影响扩大。我国近来的社保制度改革也受到此影响。社会保障制度的模式•根据筹资机制不同，可以分为：现收现付制、基金积累制和混合制。•根据给付标准不同，可以分为：受益基准制、供款基准制和混合制。•社会保障制度在其实施范围之内，都具有强制性，但不同类型的社会保障制度的管理方式有所差别。从理论上说，不同的管理方式都可以选择政府统一管理的形式。但在现实中，现收现付制都采用政府统一管理的形式，而基金积累制的个人账户管理则既有政府管理、公众机构管理，也有私人机构管理。表6-1不同社会保障模式的比较筹资机制给付标准实施方式管理方式现收现付制→受益基准制供款基准制→政府强制实施→政府统一管理基金积累制→供款基准制→受益基准制政府强制实施自愿投保→政府统一管理公众机构管理私人机构管理混合制→混合制→多层次模式→多层次模式资料来源：吴敬琏（2004，p.320）；王新梅（2005，2006）。现收现付制和基金积累制•现收现付制：指一个时期的社会保障收入全部用于支付社会保障支出的制度。–例如，实行现收现付制的养老保险制度是用当时的劳动者所缴纳的资金，用于发放退休者的养老金。–在现实中，收入与支出不一定正好相等，这样累积下来的资金就可能形成社会保障信托基金。美国就是这样。•基金积累制：通过建立个人账户，将私人和企业（所在机构）的缴费直接记入个人名下，待符合规定条件时，私人可以对该账户的资金进行支配。–例如，实行基金制的养老保险制度，劳动者在职期间按照规定标准为其退休后的养老金进行储蓄，待到退休之后从该账户支取养老金。受益确定制和缴费确认制•“受益确定制”（definedbenefitsystem）：社会保障组织对受益人的给付取决于预先规定的受益标准，由于无法准确估计受益人对社会保障支出的实际需要，通常根据受益人在享受受益时的年龄、工龄、健康状况、失业持续时间、财产、抚养人口数量等容易识别的条件规定受益标准，而不论受益人以往的缴费贡献。–在这种情况下，受益的公平性意味着受益水平的平均化。受益人既缺乏改变自己的经济状况和多向社会保障体系缴款的积极性，又没有节约使用资源的动力，因而往往造成社会资源的浪费和入不敷出的压力。•“缴费确定制”（definedcontributionsystem）：这种生活保障计划为参加计划的成员建立个人账户，积累其缴费和利息，在成员符合支取要求时，把缴费形成的本金及其利息返还给账户持有人或其指定受益人。名义账户制•名义账户制（notionalaccountsystem），其基本形式和个人账户制相似。•参加社会保障计划的个人都有个人账户。个人符合条件领取收益与其在过去的时间内缴费数额有关。•但是，受益金额不是个人缴费数额和投资收益的总和，而是以缴费数额为基础，考虑国民收入增长、工资增长、物价指数等情况，政府规定一定的收益率，再据此支付。•瑞典自1999年起实行的是名义账户制和个人账户制的混合制度。6.2.2中国的社会保障体系社会保障社会保险社会福利社会救助社会优抚住房保障农村社会保障养老保险医疗保险失业保险工伤保险生育保险图6－1中国社会保障体系架构社会保障社会保险社会福利社会救助社会优抚住房保障农村社会保障养老保险医疗保险失业保险工伤保险生育保险图6-1中国社会保障体系架构•中国的社会保障制度包括6项，其中社会保险是社会保障的核心。社会保险•“社会保险”，是指国家通过立法手段，运用社会力量对劳动者暂时或永久丧失劳动能力，或虽有劳动能力，但因失业而丧失收入来源时给予一定的物质帮助，以维持其基本生活的一种社会保障制度。•社会保险制度主要包括养老保险、医疗保险、失业保险等项目。•社会保险基金的收入，主要是通过对企业和私人征收的社会保险税或社会保险费来筹集。–养老保险是国家通过立法规定一个年龄界限，当劳动者达到这个年龄时，即依法判定其进入老年，解除其劳动义务，由国家、社会提供一定的物质帮助和服务，以保障其晚年生活的制度。–医疗保险是国家通过立法对劳动者给予假期和收入补偿，提供医疗服务以帮助其进行治疗和维持基本生活的制度。–失业保险是国家通过立法对劳动者由于非本人原因而暂时失去工作、收入时，给予物质性援助帮助其维持基本生活的制度。社会救助、社会福利和社会优抚•“社会救济”，也称为社会救助，是指国家按照法定程序和标准，向因自然灾害或其他社会、经济原因而难以维持最低生活水平的社会成员提供财力或物质援助，以保证其最低生活需求的一种社会保障制度。–它是向由于各种原因陷入生活困境中的社会成员提供最基本的生活保障的最有效方式。–社会救助的内容，主要是贫困人口救济、自然灾害救济和孤寡病残救济救助等。–它保障的是公民的生存权，对维护社会稳定有着积极的作用。•各界对“社会福利”未形成统一的认识，有三种认识：–广义上的社会福利——为全体社会成员提供生活所必需的各种设施、服务和环境，给予各种社会津贴以及采取各种保护性福利措施的这类活动与制度–中义上的社会福利——包括除社会保险以外的所有社会保障活动。因此，中义上的社会福利将社会优抚、社会救助都涵盖在内，本章一开首提到的就是这一涵义上的“社会福利”。–狭义上的社会福利——为社会中特别需要关怀的弱者群体（老人、儿童、残疾人等等）提供必要的财力或物质援助，以提高他们的生活水平和自立能力。•“社会优抚”，是指国家和社会根据宪法及有关法律、政策的规定，对现役军人、退伍军人和烈军属等提供保证一定生活水平的资金和服务，是一种带有褒扬优待和抚恤性质的特殊社会保障制度。•社会救助、社会福利和社会优抚等一般没有建立基金，其财力主要来源于政府预算直接安排支出。6.2.3社会保障制度的改革•当今世界各国的社会保障制度改革多是针对现收现付制进行的。这样，对改革问题的讨论首先需要对现收现付制和基金积累制进行比较分析。•从理论上说，现收现付制与基金积累制是可以等价的。养老保险体系无论采用现收现付制，还是基金积累制，只要一个经济的最优储蓄率能够得到保证，养老金增长的物质基础是完全一样的，即养老金获得增长的物质源泉只能是下一代就业人口的增长和他们劳动生产率的提高。现收现付制与基金积累制是如何等价的？——以养老金为例•假定：人的一生分为两个时期•t-1