产业经济学-政府规制政策

IndustrialEconomics第5章政府规制政策上海理工大学管理学院产业经济学2010-5-261目录„一、政府规制理论的发展„二、政府规制的类别、目标及执行机构„三、政府规制政策„四、反垄断政策„五、案例分析：中国铁路行业的规制改革2010-5-262规制（regulation）与规制经济学„当经济运行中出现“市场失灵”时，政府有必要对私人经济活动进行限制或制约，这就产生了政府规制（GovernmentRegulation），简称规制（Regulation）。„植草益（1992）给出了较广泛的规制定义：“依据一定的规则对构成特定社会的个人和构成特定经济的经济主体的活动进行限制的行为。”„作为经济学的一个分支，规制经济学是20世纪70年代以后逐渐发展起来的一门新兴学科，与产业组织的相关领域一起成为应用微观经济学最重要的领域之一。2010-5-263规制（regulation）——放松规制（deregulation）——再规制（reregulation）的动态演进过程„20世纪70、80年代以后，在欧、美等西方国家的规制实践中，出现了官僚腐败、规制成本高昂、自然垄断行业或公用事业单位运营效率低下等问题，引发了一场放松规制的运动，同时也促使人们对传统规制理论和规制方式进行反思，并开始探索更合理的规制理论和更科学有效的规制方法。„进入20世纪90年代，随着博弈论、委托－代理理论、信息经济学等微观经济学中的前沿理论和分析方法被引入，一种新的规制理论——激励性规制理论产生了，从而使西方规制经济学达到一个新的发展巅峰。2010-5-264规制理论核心问题的演进„早期传统的规制理论，包括规制公共利益理论、规制俘获理论等，关注的核心问题是，为什么要规制（Why）？规制代表谁的利益（Who）？„而激励性规制理论研究的主要问题是，如何有效规制（How）？2010-5-2651、公共利益理论和规制俘获理论„自亚当·斯密以来，规制公共利益理论就出现了，成为规制理论的逻辑起点。„该理论认为，规制的原因来自市场失灵。政府作为公众利益的代表，以提高资源配置效率、增进社会福利为目的进行规制，并且可以专一地追求这一目标。„规制公共利益理论隐含着三个基本假设：„第一，市场是脆弱的，如果放任自流，就会导致无效率，在看不见的手作用下，社会不能实现福利最大化；„第二，政府规制几乎是无成本的，他能对社会或公众对公平和效率的要求做出有效而仁慈的反应；„第三，政府是无所不能的、无所不知的，能实现社会福利最大化的目标。2010-5-2661、公共利益理论和规制俘获理论„到20世纪70年代，一些学者发现现实中存在着大量与该理论相悖的事实依据。比如许多既不是自然垄断，也不具有外部性的产业一直受到政府规制，如铁路、运输和保险业。„从规制的经验来看，规制也往往使得产业内企业利润而不是公共利益增加。这引起了规制公共利益理论受到严厉批评，促使一些经济学家开始重新思考规制的原因，导致规制俘获理论应运而生。„早期纯粹的俘获理论认为，规制的原因是适应产业对规制的需要。政府进行规制仅代表某一特殊利益集团的利益，规制机构对某个产业的规制实际是被这个产业“俘获”，提高了产业利润而不是社会福利。2010-5-2672、规制需求理论„1971年，Stigler在其论文TheTheoryofEconomicRegulation《经济规制理论》中，利用经济学的分析方法对规制的产生进行规范分析。Stigler第一次将标准经济学的基本逻辑和分析方法引入规制理论，也有观点认为他开创了规制经济理论。„他认为规制的存在取决于社会对规制的需求和供给。最优规制政策是以立法或规制机构为中介，消费者和厂商利益调和的结果。2010-5-268Stigler（1971）模型的基本命题„“规制通常是产业自己争取来的，规制的设计和实施主要是为受规制产业的利益服务”。„他认为，规制并不是像公共利益理论分析的那样为公共利益服务，而是产业中的部分厂商利用政府权力为自己谋私利的一种努力，规制过程被个人和利益集团利用来实现自己的欲望，政府规制是为适应利益集团实现收益最大化的产物。2010-5-269理论基础„Olson（1965）的《集体行动的逻辑》„在其他条件相同时，集团中个体数量越少，个体所得收益就越大，从而集团成员影响规制程序的激励越大；小集团内的搭便车行为相对于大集团要轻。„Stigler（1971）推断出产业成员比分散的消费者更容易受到激励，更容易组织起来与规制者谈判，从而得出“规制结果有利于生产者，生产者总能赢”的结论。2010-5-2610Stigler模型的缺陷„然而，Stigler（1971）的模型并没有得到规制实践的广泛支持。„如美国20世纪60-70年代一些有力的消费者集团的出现导致规制偏向于消费者（Hantke-Domas,2003）。„而且Stigler忽略了政治模型的均衡稳定与存在问题，这促使了之后Peltzman、Becker等学者对其研究的进一步拓展和改进。2010-5-2611Peltzman的研究„在Stigler（1971）的研究基础上，Peltzman（1976）进一步扩展并将其模型化，提出最优规制政策模型。„他认为，规制决策者的政治利益是通过使政治支持最大化来实现的，而利益集团的竞争以选票的形式影响政治家的选择，进而产生了规制政策。„Peltzman（1976）主要关注哪些产业最有可能受到规制的问题。2010-5-2612前提假设„第一，规制的供给者和需求者都是理性的经济人，都以各自利益最大化为目标；„第二，政府的基础性资源是强制权，能使社会福利在不同的人之间转移；„第三，规制是没有成本的。2010-5-2613Peltzman模型的均衡M3M2M1PCP*PmP价格产业利润价格提高会导致来自消费者的支持下降，而产业利润提高会导致来自生产者的支持增加，政府在两种力量之间寻求平衡。价格提高会导致来自消费者的支持下降，而产业利润提高会导致来自生产者的支持增加，政府在两种力量之间寻求平衡。2010-5-2614Peltzmen模型的主要结论„最有可能被规制的产业是那些具有相对竞争性或具有相对垄断性的产业。„对竞争性产业规制，企业将大量获益，而对垄断产业规制，消费者将获益。„这就从另一个侧面说明为什么像钢铁、汽车这种具有规模经济效应的寡头结构的产业很少受到规制，而两种极端性的产业，如电力、自来水、铁路等垄断性产业，以及出租车、保险业和农业等竞争性产业常常受到规制。2010-5-2615Stigler-Peltzman模型的评价„该理论否定了政府追求社会利益最大化的目标这一假设，认为政府不是大公无私的“社会人”，而是具有特殊利益的“经济人”。„它将规制看作一种商品。商品的供给者是规制机构，商品的需求者是利益集团。„规制机构为了追求政治选票最大化而设租，利益集团则为了谋私利而寻租，政府规制就是在设租和寻租的过程中产生的，通过供需双方力量的平衡来实现利益的再分配。2010-5-26163、利益集团理论„Stigler和Peltzman的分析从规制者效用最大化出发，得到的理论只能预测哪些产业易受规制以及规制的结构是什么（如价格的高低等），并没有说明利益集团是如何影响规制者的。„Becker（1983）扩展了Peltzman（1976）关于俘获规制机构不是单一利益集团的思想，建立了利益集团之间政治影响的竞争模型——政治均衡模型，使规制俘获理论更接近现实、更富解释力。„他认为规制的核心在于增加最有影响力的利益集团的福利，利益集团对政治家（规制者）施加的压力越大则取得的转移支付或财富再分配的可能越大，这种竞争会产生一个在政治市场上的“纳什均衡”，最终有影响力的利益集团的福利增加，市场失灵得以纠正，社会福利的无谓损失得以降低。2010-5-2617Becker模型的主要结论„该理论的重要含义在于，应该执行那些提高福利水平的管制政策，而不是“无为”。Becker模型支持了传统自然垄断下的公共利益管制，但管制的发生并不仅仅由垄断特征决定，也取决于利益集团的压力。„因而我们就可以解释为什么象农业、出租车、卡车货运等具有显著竞争特点的产业会被纳入到管制的行业中去。同时，还可以证明，那些受市场失灵困扰但有低的社会福利净损失的产业比其它产业更易受管制。2010-5-26184、规制博弈理论„规制是多方多赢博弈的结果。„由于具有强制性权利的政府能利用特殊的法律权利和税收手段，以较小的成本，监督交易的进行与合约的履行。„在这个博弈过程中，消费者因价格降低获得了好处，而垄断厂商避免了残酷的竞争，由国家保护了它的专利不受竞争困扰。„该理论意味着，由政府来监督私营法人之间的合同的执行能给它们节省更多的成本。2010-5-26195、激励性规制理论„20世纪70年代末、80年代初以来，西方规制理论的研究主题从“为什么要规制”和“规制代表谁的利益”转变为“如何有效规制”问题，这一转变是伴随着信息经济学和博弈论的发展进行的。2010-5-2620传统规制理论的缺陷„一是，它们假定政府规制机构与被规制企业在规制方案的制定和实施过程中具有同样多的信息，双方是一种对称信息博弈；„二是，它们将政府机构简化为一个节点，将其决策和执行过程看作是“黑箱”，忽视了官僚体系中的政治家和他们的代理人之间的重要的博弈关系。2010-5-2621激励性规制理论的贡献（1）„首先，激励性规制理论将对称信息的假设变为不对称信息，即被规制企业拥有规制机构不知道的私人信息，如企业最低成本、努力程度；同时，规制机构追求的目标是企业效率和社会福利最大化，而企业是要追求自身利润最大化。„需要解决的关键问题是，如何设计出一种激励规制合同，既能充分激励被规制企业，又能有效约束其利用信息优势采取机会主义行为，促使其做出有利于提高社会福利的行为。2010-5-2622激励性规制理论的贡献（2）„其次，激励性规制理论打开了规制机构的“黑箱”，将其分为规制机构（监督者）和国会（委托人）两层。其中，国会追求社会福利最大化，而规制机构则以自身利益最大化为目标，它可能被规制企业或其他利益集团俘获而与之合谋。„这样，在规制过程的“当事人”中存在着：公众－国会、国会－规制机构、规制机构－被规制企业这样三层委托－代理关系。2010-5-2623放松规制与反垄断„伴随着规制理论的发展和实践中“规制失灵”的出现，以及产业技术和市场需求的不断变化，西方发达国家在20世纪70年代逐渐出现了“放松规制”的热潮，通过在传统自然垄断产业中引入竞争机制，促使受规制产业更好地发展。„但是，放松规制并不等于不规制，而是将规制的重心转移到了反垄断政策上来，从而使得协调反垄断规制和经济规制的关系变得尤为重要。2010-5-2624目录„一、政府规制理论的发展„二、政府规制的类别、目标及执行机构„三、政府规制政策„四、反垄断政策„五、案例分析：中国铁路行业的规制改革2010-5-26251、政府规制的类型政府规制政府规制间接规制间接规制直接规制直接规制经济性规制经济性规制社会性规制社会性规制反垄断反垄断2010-5-2626经济性规制与社会性规制„经济性规制„是在存在自然垄断或信息不对称现象的行业，以保证服务供给的公平性和防止资源配置低效为主要目的，通过认可和许可等手段，对企业的进入、退出、价格、服务的质量和数量等方面的活动进行规定或限制。„社会性规制„是以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生以及环境和防止灾害为目的，对物品和服务的质量以及伴随着提供它们而产生的各种活动制定一定的标准，并禁止、限定特定行为的规制。2010-5-2627社会性规制的原因„外部性„限制污染排放„采矿权许可„义务教育、疫苗接种„信息不对称„食品上贴上生产日期与保质日期„非价值物品„毒品、枪支„义务教育、医疗保险2010-5-2628社会性规制的方式„直接规制„禁止特定行为——排污、毒品交易„限制经营性活动——未成年人不准进网吧„资格制度——医生、律师„检查与鉴定制度——定期进行防火设备检查„基准与认证制度——烟花爆竹的安全性„行政手段„