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第十一章政策类型第一节产业组织政策第二节产业结构政策第三节产业布局政策第四节产业技术政策第五节综合性产业政策第十一章政策类型第一节产业组织政策一、产业组织政策概述二、产业组织政策的核心内容第十一章政策类型(一)产业组织政策的概念界定所谓产业组织政策，是指为了获得理想的市场效果，由政府制定的干预市场结构和市场行为，调节企业间关系的公共政策。产业组织政策的实质是协调竞争与规模经济之间的矛盾，以维持正常的市场秩序，促进有效竞争态势的形成。产业组织政策是市场经济实践的产物，其产生的依据在于：市场力量本身并不能自发地避免过度竞争，也不能防止大规模企业凭借其垄断地位，采用共谋、卡特尔和价格歧视等不正当手段来获取高额利润、抑制竞争。在这种情况下，政府有必要以立法形式制定市场规则、规范企业的市场行为，从而提高市场效果。一、产业组织政策概述第十一章政策类型从政策取向看，各国已有的产业组织政策可分为两大类：一类是鼓励竞争、限制垄断的竞争促进政策(即反垄断、反托拉斯和反不正当竞争行为的政策)，它着眼于维持正常的市场秩序；另一类是鼓励专业化和规模经济的产业合理化政策，它着眼于限制过度竞争的作用。这两类政策虽然取向不同，但它们都有法律依据，且在法理上是相容的。从政策对象看，产业组织政策可分为市场结构控制政策和市场行为控制政策两大类。前者是从市场结构方面禁止或限制垄断的政策，如降低市场进入壁垒，控制市场集中度等；后者是从市场行为角度控制各种妨碍竞争和不公正交易行为的发生。(二)产业组织政策的分类第十一章政策类型产业组织政策的目标可分为一般目标和具体目标。一般目标是促进市场的有效竞争，以提高产业内部的资源配置效率。产业组织理论体系的创始人贝恩曾经提出，产业组织政策的具体目标可以细化为六个方面：1.企业应达到并有效地利用规模经济，市场的供给主要应由达到经济规模的企业承担，企业应有较高的开工率。2.不应出现某些产业或企业长期获得超额利润或长期亏损的情况，从较长时间来看，各产业的资本利润率应是比较均等的。(三)产业组织政策的目标第十一章政策类型3.较快的技术进步，主要指技术和产品开发、革新活动有效且比较充分。4.不存在过多的销售费用。5.产品的质量和服务水平较高，并具有多样性，以适应提高大众福利和消费水平的要求。6.能够有效地利用自然资源。上述六项具体目标可以作为产业组织政策制定和评估的理论依据。第十一章政策类型实现产业组织政策目标的手段主要有以下三类：(四)产业组织政策的手段直接改善不合理的资源配置控制市场行为控制市场结构从政策手段的属性看，还可以将产业组织政策的手段分为法律手段、经济手段和行政手段。第十一章政策类型(一)反垄断和反不正当竞争政策1.反垄断和反不正当竞争政策的基本内容有：(1)分割已经形成的垄断企业。(2)限制企业的横向与纵向合并，以防止生产过度集中而形成新的市场垄断。(3)限制价格共谋行为，鼓励竞争。(4)禁止非法的价格歧视。(5)禁止搭配销售和排他性交易。(6)禁止欺诈行为。如虚假广告、盗用商标名称等。(7)扶持小企业的发展，并为小企业营造公平的竞争环境。二、产业组织政策的核心内容第十一章政策类型反垄断和反不正当竞争政策“例外原则”是产业组织政策必不可少的组成部分。由于国情的不同，各国反垄断政策的例外条款也各有特色。(1)美国：美国反垄断政策的例外原则适用范围主要包括特殊行业、特殊组织和某些特殊活动。(2)原联邦德国：原联邦德国拥有世界上最完备的反垄断的竞争促进政策法规《卡特尔法》，其例外条款集中体现在对各种“合法卡特尔”的界定中。(3)日本：日本反垄断政策的“适用除外”范围主要包括：①自然垄断所固有的行为。②基于特定事业法令的正当行为。③无形财产权的行使行为。④依法成立的各种合作社的行为。⑤转销价格的商定和维持行为。⑥不景气卡特尔。⑦合理化卡特尔。2.反垄断和反不正当竞争政策例外原则的适用范围第十一章政策类型产业合理化政策，是旨在促进规模经济形成、改善产业组织结构、建立大批量生产方式和增加产业利润、实现产业振兴的基本政策。产业合理化集中表现为产业组织的合理化和高效化，其基础是流通过程的改组，产品的规格化、标准化、定型化，以及加工的专业化。日本的产业合理化政策是世界上最系统、最广泛和最富有成效的政策体系。产业合理化政策不仅在一些工业化先行国家发挥过重要作用，更是广大后发国家实施赶超战略必不可少的基本政策之一。因为后发国家在国际竞争中面临的基本问题，就是企业规模较小，产业集中度过低，缺乏足够的竞争力。(二)产业合理化政策第十一章政策类型即要按照专业化分工协作和规模经济原则，依靠优胜劣汰的市场机制和宏观调控，形成产业内适度集中、企业间充分竞争，大企业为主导、大中小企业协调发展的格局。通过上市、兼并、联合、重组等形式，形成一批拥有著名品牌和自主知识产权、主业突出、核心能力强的大公司和企业集团，提高产业集中度和产品开发能力。实行鼓励中小企业发展的政策，完善中小企业服务体系，促进中小企业向“专、精、特、新”的方向发展，提高与大企业的配套能力。综合运用经济、法律和必要的行政手段，关闭产品质量低劣、浪费资源、污染严重、不具备安全生产条件的厂矿，淘汰落后设备、技术和工艺，压缩部分行业过剩和落后的生产能力。中国政府制定的《“十五”计划纲要》中也包含了产业合理化政策第十一章政策类型直接规制政策的对象主要是自然垄断产业.其目的是防止因重复投资与过度竞争所带来的资源低效配置，并确保产品的稳定供给、收入的公正分配、物价的稳定，以及产业的健康发展。直接规制政策的主要内容包括：进入规制、数量规制、质量规制、设备规制、价格规制和退出规制等。由于直接规制在相当程度上制约着企业的经营自主权，它不利于发挥经营者的创新能力，需要一定的规制成本，还容易为政府官员滥用职权，乃至“权钱交易”留下隐患，不利于行政的廉洁与高效。所以，政府应当尽量缩小直接规制的对象范围，在不得不采用直接规制时必须充分注重行政的公正、廉洁和高效，否则就极易偏离公众利益最大化的目标。这一结论已经成为学术界的共识。(三)直接规制政策第十一章政策类型一、产业结构政策的涵义与内容二、产业结构政策的重要性三、战略产业的扶植政策四、衰退产业的调整政策五、中国“十五”期间（2001年——2006年）产业结构政策第二节产业结构政策第十一章政策类型(一)产业结构政策的涵义所谓产业结构政策，是指政府制定的通过影响与推动产业结构的调整和优化来促进经济增长的产业政策。在技术不断进步基础上的产业结构高度化是贯穿现代经济增长全过程的一条主线。产业结构政策既是现代经济增长的内在要求，又是各国经济发展战略的体现。积极制定和实施产业结构政策，不仅是发展中国家实现赶超目标的必由之路，而且也是发达国家保持自身优势地位的重要法宝。一、产业结构政策的涵义与内容第十一章政策类型产业结构政策的宗旨是以技术进步来不断促进产业结构的优化。尽管产业结构政策的形式多种多样，但大致可以归纳为产业调整政策和产业援助政策两种基本类型。前者的目标是产业结构合理化，后者的目标是产业结构高度化。产业结构合理化是产业结构高度化的基础，而产业结构高度化又是产业结构合理化的高级表现形式。无论合理化还是高度化，都离不开技术创新的支持。没有持续的技术创新，产业结构的合理化和高度化就会失去动力和物质基础。因此，产业结构政策的核心和焦点无疑应当是推动技术创新。(二)产业结构政策的基本内容第十一章政策类型从具体内容看，产业结构政策通常包括：幼小产业保护政策主导产业选择政策战略产业扶植政策衰退产业调整政策其中战略产业扶植政策和衰退产业调整政策是最基本的产业结构政策内容。第十一章政策类型二、产业结构政策的重要性产业结构政策的重要性表现在三个方面：1.在工业化过程中，产业结构转换的能力、速度与效率，是一国经济发展态势的内在制约要素。自由放任的市场机制极易在产业结构转换过程中造成大量的资源闲置与浪费，无法自动实现产业资源的最优配置。这就要求政府以产业结构政策为手段，去弥补市场失灵的不足。2.产业结构政策集中体现着政府对产业结构优化的干预能力与效率。其优劣，将在很大程度上决定一国经济的兴衰成败。3.在整个产业政策体系中，产业结构政策始终占有中心和主导地位。第十一章政策类型战略产业是指能够在未来成为主导产业或支柱产业的新兴产业。它首先是一种新兴产业，但并非所有新兴产业都可以成为战略产业。要成为战略产业就必须具备三大基本特征：一是能够迅速有效地吸收创新成果，并获得与新技术相关联的新的生产函数；二是具有巨大的市场潜力，可望获得持续的高速增长；三是同其他产业的关联系数较大，能够带动相关产业的发展。战略产业的扶植政策是产业结构政策中的主导方面和关键部分。它的特点是着眼于未来的产业优势，直接服务于产业结构的高度化。离开了战略产业的扶植政策，就不可能实现产业结构合理化、高度化的目标。国际竞争越激烈，战略产业的扶植政策就越重要。三、战略产业的扶植政策第十一章政策类型1.战略产业的选择失误。我们必须认真研究和借鉴发达国家的经验教训，并密切关注高新技术领域的前沿动态，根据最新信息从核心技术、核心产品的层面，及时对战略产业的定位进行反馈式修正，尽量避免全局性的选择失误。2.效益低下、资源浪费的失误。国际经验表明，政府为扶植战略产业所作的投入，并不总是同其收益成正比，它往往伴随着一定程度的效益低下与资源浪费。避免这类失误的主要对策是：减少违背经济理性和效率原则的行政干预；尽可能发挥企业的活力与研究开发的自主性；发挥市场机制在政府资源投入中的调节功能；发挥专业机构对公共资金使用的指导、监督、咨询和评估作用。在制定和实施战略产业扶植政策时，务必重视防止出现两类失误：第十一章政策类型所谓衰退产业是指经历了幼小期、成长期、成熟期之后，进入了产业生命周期的最后一个发展阶段衰退期的产业。其一般特征是：产品需求量和销售量大幅度下降，技术进步率下降且创新无望，而由另一新兴产业提供的替代品却同时出现需求与销售额上升的趋势。具备这些特征的产业就应当被视为“衰退产业”。衰退产业调整对策是产业结构高度化过程中具有重大现实意义的基本政策，其立足点是帮助衰退产业实行有秩序的收缩、撤让，并引导其资本存量向高增长率产业部门有效转移。世纪之交的我国正面临着转变产业结构的艰巨使命，衰退产业的出现和相应的调整政策是不可或缺的。四、衰退产业的调整政策第十一章政策类型1.加速设备折旧。通过制定和实施衰退产业设备的报废量、报废时间表，采取促进折旧的特别税制，对因设备报废而产生的损失提供部分补偿等政策措施，来加速其设备折旧。2.市场保护、援助。通过限制竞争品进口剧增对衰退产业实施一定的保护，。政府还可以通过价格补贴和参与采购、促销活动，对衰退产业实施援助。但这类措施不宜长期采用，否则容易引发消极后果。3.促进转产。政府可以通过立法指定某个衰退产业部门减少或停止生产某些产品，协助其选择适宜的转产方向，提供转产所需的设备贷款，发放转产补贴等措施，加速其产业转换过程。衰退产业调整政策的主要措施第十一章政策类型4.技术与经营支持。政府通过协调专利与技术推广部门的工作，对衰退产业转产的目标领域提供及时的技术和经营上的指导、咨询与援助。这对衰退产业的调整是十分必要和有益的。5.转岗培训。即利用政府所掌握的公共教育与培训设施，对不适应转产后新岗位技术要求的职工提供培训服务。经验证明，随着新兴产业对员工素质要求的提高，绝大多数转岗职工都需要接受转岗培训。而企业本身的培训设施和培训能力往往又不足以自立。总之，为了减少衰退产业调整引起的社会经济震荡，政府有必要建立完善的社会化援助体系。第十一章政策类型《“十五”纲要》指出未来五到十年，是我国经济和社会发展极为重要的时期。世界新科技革命迅猛发展，经济全球化趋势增强，国际环境既对我们提出了严峻挑战，也为我们提供了迎头赶上、实现跨越式发展的历史性机遇。从国内看，我国正处在经济结构调整的关键时期，改革处于攻坚阶段，加入世贸组织又会带来一些新的问题。各方面任务十