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农地市场的发育：非农经济、粮食市场与产权边界赵阳【专题名称】农业经济导刊【专题号】F2【复印期号】2007年04期【原文出处】《改革》(重庆)2006年12期第5～14页【作者简介】赵阳，中国农业大学中国农村政策研究中心研究员，中央财经领导小组办公室。（北京100017）【内容提要】20世纪90年代以来，中国农村土地使用权的转包发生率呈上升趋势，表明土地承包权的稳定对土地租佃市场可能已经产生正面的影响。农村地区的非农产业发展以及农民工向城市的转移是促进土地市场发育的重要动力之一；粮食（产品）市场对土地要素市场的发育也存在影响。同时，土地调整构成了对农民产权稳定预期的损害，特别是当土地调整的范围打破村民小组的所有权边界时，将会显著地抑制农民的土地租佃交易行为的发生。在土地的集体所有制前提下，必须充分尊重农民的土地所有权边界。【关键词】农地市场/土地调整/产权制度在中国农地制度特殊的产权结构下，农民承包地的流转和土地市场的发育及其与现有土地制度的关系一直是学术界关注的一个重要问题[1][2][3]。从理论上来看，农户之间因为人口变动、非农就业发展等因素引起的人地关系的不平衡可以通过定期的或不定期的土地调整来平衡，土地市场存在的必要性大大被减弱。事实上，土地调整的基本功能和土地市场是相同的，只不过两者平衡人地关系的手段不同。土地调整是靠行政分配的手段，而土地市场则是靠市场交易，也就是农户间的土地（使用权）租佃。所以，有的学者指出[4][5]，土地调整制度和土地市场的发育之间必然存在着较强的替代关系。有了土地调整制度，土地市场就难以发育起来，相反，那些土地市场发达的地区，就是那些不再进行土地调整的地区。但是，从全国各地的实践来看，土地调整是一种在中国农村家庭承包制度下极为普遍的集体行为。（注：2003年笔者组织的一次大型农户调查中，发现土地调整现象也还普遍存在，而这是在《农村土地承包法》颁布一年以后的事情。）根据抽样调查的数据显示，即便在一些非农经济比较发达的地区，也同样存在比较频繁的土地调整现象。而且经验资料显示，在这些地区，土地市场的发育即农户间的土地租佃行为也较为普遍。这些现象给本文的探讨提供了驱动力：为什么两种互相替代的制度形态在中国农村并行不悖、共同存在？进一步说，既然那些缺地的农户可以通过行政手段（土地调整）直接分配到土地，为什么他们还会愿意付出地租从其他农户手里租地来种？在这种形式下发育起来的土地市场和一般意义上的土地市场有什么不同？究竟是哪些因素在决定着农地市场的发育？通过对土地市场形态的描述和建立一个解释土地租佃行为的数量模型，本文试图回答上述问题。在此之前，先对现阶段中国农村土地流转和租佃市场的现状做一个描述性的考察，为后面对土地市场的分析提供一个制度背景。一、土地的流转和市场发育的现状在当前的中国农村，土地在农户间的变动除了土地调整和土地租佃市场这两种形式之外，还有被称为“土地流转”的中间形态（注：“土地流转”是个比较宽泛的概念。严格说来，土地租佃市场也属于土地流转的一种形态。但由于本文将对市场租赁行为进行专门研究，所以将士地租佃（转包）市场单列出来研究。）。这种流转既不同于行政性的土地调整，又不是农户间自发的租佃交易行为，而是混合着村集体组织大量参与的各种土地使用权交易形态，这当然与当前农村土地所有权性质及其具体内涵有关。（一）土地流转的形态现阶段，农村土地流转的形态主要有如下几种：1.“四荒”（注：由于历史的原因，一些地方大量存在的荒山、荒坡、荒沟、荒滩（简称“四荒”）。）地的拍卖。这种形式突破了30年的承包期限，允许延长使用期。山西、陕西、山东、黑龙江、云南、湖南等地已开始推行“四荒”地拍卖制度。这种制度分别创立于山西的吕梁和山东的枣庄。拍卖的过程一般是：首先进行土地利用规划，然后分片划界并评定拍卖定价；在有关部门和单位的监督下进行“四荒”拍卖，拍卖完成后即由中标者与村集体签订土地租赁协议，并交纳一定的保证金，这样，中标者就取得了一定期限“四荒”使用权；土地管理部门按规定发给中标者土地使用证，农民在规定的期限内可以使用、转让、出租和抵押所中标的土地（农业部，2001年）。2.土地股份合作制。农村土地股份合作制主要发生在经济发达地区，简单地说，土地股份合作制就是将土地变成股份分配到农户。以广东佛山的南海为例，这里的土地股份合作制分两步进行：第一步实行“无偿配股、虚股实红”。所谓“虚股”，是指土地股权不得继承、转让、抵押；所谓“实红”，是指按股分红，并且当分红额累计数达到土地股值时股权自动中止，但分红并不中止，而是并入基础股继续分红。第二步实行“有偿认股、实股实红”。由于农民的土地承包使用权已被合作经济组织用分红形式买了回来，所以宣布无偿配股股权的中止，然后再让农民以有偿认股的方法把土地所有权买回去，并作为农民的土地所有权入股。显然，由无偿配股到凭股分红再到有偿认股，实际上是把土地所有权部分地返还给了农民。3.“两田”制。发起于山东平度的“两田制”将承包地分成口粮田和责任田，口粮田按人口平分，责任田则按劳或按人劳比例分配，或招标承包。据统计，“两田制”自1986年发生以来，已成为目前发生比较广泛的一种制度供给。农业部在全国的抽样调查结果表明，1992年全国有170万个村组实行“两田制”，占村社总数的32.3%，比1990年增长42.6%；实行“两田制”地区的耕地面积达0.39亿公顷；从区域分布看，“两田制”多发生在东、中部地区，而以中部地区增长最为明显。在这种流转制度的执行过程中，村集体会变相地增加农民负担。从表面上看，农民上交的税费负担可能是减少了，但实际上是以农民收入的减少为代价，因为，土地使用权及其附带的收益权从农民手中转入了村集体手中，这一点已经从对农村财税体制和农民负担的研究中得到证实[6]。一些地方利用“两田制”把已经承包给农民的土地重新收回，谁承包再向谁收取承包金，给农民一种误导，影响了农民对稳定土承包权的预期。4.反租倒包。所谓“反租倒包”就是村委会作为土地流转的中介，“反租”农民的土地，将土地化零为整，连片开发，然后“倒包”给法人组织或大户，用于解决农业园区和开发项目的规模用地。分别签订集体和农民、集体与农业企业间的租赁合同。租金给付方式可以是实物，也可以为现金。企业按照签订的租赁土地意向书，优先安排当地农民务工，使农民从耕地中走出来。经过流转的土地，在“农民承包——租给集体——转租企业——农民再向企业承包”的运行中完成一个轮回，农民不仅拥有了固定的租金以保障日常生活，还通过在农业企业当工人获得另一份工资。这种方式在发达地区甚至一些中部省区已经形成一种地方政府力荐的“模式”。但这一模式在发展过程中的条件要求严格，目前很难形成一种主导形式；而且，在权益的再分配上有如“两田制”异曲同工之处。因此，许多专家呼吁对此要理性认识，慎重对待，强调重要的是在稳定土地承包权的基础上让农民自主选择（注：参见《经济参考报》理论周刊第144期（陈锡文，2001）。）。以上四种土地流转形态，除了荒地拍卖以外，其他三种耕地流转，从产权结构的变化来看，有一个共同的特点：都是村集体拿走了农民拥有的部分土地使用权（控制权）和收益权；从农民负担方面看，虽然村里向农民的直接收费减少，但农户少包土地，受益权也受到部分侵占。这些土地流转形态都不是农户间自发进行的土地使用权市场交易活动，但是，这为理解农地租佃市场的发育提供了一个整体的制度背景。农地租佃市场即农民之间的自愿有偿转包同样是十分普遍的，土地转包包括“转入”和“转出”两个方面。根据农业部1999年的抽样调查显示，2/3的土地转包是无须经村组同意下发生的自愿行为。从20世纪90年代以来，随着中国农村向市场经济体制的转型，农地市场正逐步发展。（二）农地转包（租赁）市场现状1990年，全国发生转包（转让）土地承包权的农户数占农户总数0.9%，转包耕地面积占全国耕地面积的比重只有0.44%。到1992年分别上升2.3%、0.9%。1994年，在全国25个省区的100个县所进行的土地承包经营和合作经济组织建设抽样调查统计表明，全国共有238.4万承包农户转包、转让土地量为63.68万公顷，分别比1992年下降了49.6%和17.2%。[7]根据253个样本村的调查资料，目前大多数农户进行的土地使用权转让都是发生在本村的农户之间，只有少数的村(11.3%)发生了外村人来承包土地的转让。在经济发展水平较高的地区，跨村承包的概率明显增大，发生的规模也呈扩张的趋势（农业部固定观察点调查，2000年）。近几年的土地流转情况显示：截至2000年底，全国农地承包地使用权在农户间发生转移的占5%～6%，而在20世纪90年代初期，这一比例为1%左右。目前，发达地区的发生比例相对较高，而内地不发达地区则相对较低，2004年，全国转包土地面积占全部的比例约为5%（注：农业部估计数据。）。由于缺乏全国统一的调查资料，根据以上不同的资料来源，综合本文使用的农户抽样调查数据，可以对农地市场的发育用表1和图一作一个基本描述。其中，1996年和1998年资料是根据农业部824户抽样调查所得（转包土地和农户是根据转入和转出的平均数得出）。由于土地承包（使用）权转让的资料很难搜集，表1、图一尽管各种资料来源不具备完全的可比性，鉴于所使用的是相对指标（百分比，%），因此，依然可以看出一个大致的趋势：20世纪90年代以来，农村耕地使用权的转让发生率呈现上升趋势，到2000年后趋于稳定的态势，应该说，中国农地市场正在发展之中，特别是1994年以后有较大幅度的增长。直观地来看，这很容易使人联想到在1994年以来，中国农村土地制度的一系列变化，其中最具重大意义的是1993年中央政府出台的“继续延长土地承包期30年”的政策。因此，有必要考察宏观政策和土地制度对微观层次上的农户土地使用权交易的发生究竟有什么确定的影响。表1全国农地使用权转包（租赁）比例的基本估计(%)年份1990199219941996199820002004转包0.440.90.75.69.065土地转包0.92.319.015.1农户资料来源：农业部抽样调查(1999)。图一土地转让趋势（1990～2004年）表2各地土地使用权转包的地区差异（1996～1998年）（注：由于调查问卷中没有各年度的农户承包总面积，而耕地总面积的变化并不大，所以表中的面积比例均以1998年的数据作为分母。）转入情况转出情况年份省份转入户转入转入面积转出户转出转出面积比例(%)面积比例(%)比例(%)面积比例(%)河北1.42.00.01.48.01.0陕西34.1160.23.52.46.61.3安徽6.922.84.01.41.80.61996湖南12.543.710.22.16.91.5四川10.124.54.64.314.62.7浙江18.992.948.915.923.111.3河北1.48.20.50.740.6陕西40.517925.34.08.41.5安徽2.330.34.90001997湖南28.861.815.23.59.92.0四川15.1326.52.216.93.0浙江24.311160.013.625.311.9河北2.1191.31.460.9陕西50.822331.04.08.41.5安徽11.740.57.51.41.90.51998湖南26.481.619.36.316.73.0四川25.360.013.10.718.53.4浙江33.4160.81.914.425.213.0资料来源：农业部抽样调查(1999)。在土地市场迅速发育的同时，调查的情况显示，各地的差异是很大的。从表2可以看出，在1996～1998年的3年中，无论是转出还是转入，浙江的转入／转出面积占其当年承包面积的比例都是最高的，与其他地区之间存在明显差异。表2显示出土地市场的活跃程度和一个地区的经济发达程度或经济结构的差异之间可能存在一定的相关关系。表3土地转包方式基本情况转包方式比例(%)转组包的范围本73本村外组16本乡外村3.5本县外乡2县外2其它3.5转包的