台湾经济预测与政策

臺灣經濟預測與政策中央研究院經濟研究所37:2(2007),37–73WTO環保商品市場開放對我國之經濟影響溫麗琪∗中華經濟研究院王文娟中華經濟研究院徐世勳國立臺灣大學農業經濟學系李淑媛致理技術學院國際貿易系關鍵詞:WTO貿易與環保、市場開放、環保商品JEL分類代號:Q20,Q28∗聯繫作者:溫麗琪,中華經濟研究院,臺北市106大安區長興街75號。電話:[phone]分機309;傳真:[phone];E-mail:[e-mail]。本文作者群感激貿易局之研究經費支援(94年度國際經貿事務研究及培訓中心計畫專題研究(4)環境議題研究—我國在WTO主張各國環保貨品完全自由化之利弊分析)以及相關研究人員之協助,包括陳敏澤特約研究員、王振瑜輔佐研究員、李小鳳及洪嘉苹助理員,另外,感謝研究顧問胡憲倫教授之意見。摘要2005年世界貿易組織(WTO)貿易與環境的談判進展更甚於以往,其中杜哈部長宣言中第31.3段環保商品與服務的關稅與非關稅貿易障礙削減,不但是各會員國目前討論的焦點,也將可能成為WTO杜哈回合談判的具體成果項目。然而最引起爭議以及阻擾談判進展的議題在於環保商品的開放,雖然預期可帶來全球環境的具體效益,然而貿易上的利益卻絕大部分歸屬於已開發國家。這使得開發中國家躊躇不前,要求貿易利益平衡(balancenegotia-tion)的呼聲不斷。本研究的目的旨在提供臺灣的開發中國家經驗,探討各國環保商品關稅自由化之利弊得失。由於我國2002年始加入WTO,短短幾年來累積不少參與國際談判之實務經驗。本篇論文彙整參與談判後之各項研究心得,在研究方法上,除彙整談判文件、國際與國內環保產業發展的統計資料外,並包括一般均衡模型所進行的經濟衝擊分析,以及產業關聯性分析,屬於政策分析研究。本研究在過程中發現,臺灣過去經驗顯示,環保商品的開放不但帶來了環境上的具體效益,改善了環境品質;且進一步扶植了地區性的環保產業,所以開發中國家環保商品的市場開放應不至於完全喪失經濟利益。另外,從一般均衡模型之模擬結果顯示,由於環保商品大都為各業別的投入項目,關稅的降低也造成各業別實質生產成本下降,對於各國的經濟發展也有明顯的貢獻。而產業關聯性分析更進一步指出環保商品在目前市場產業結構中大多屬於關鍵性或影響性產品,對產業之發展具有一定程度之意涵。WTO環保商品市場開放對我國之經濟影響(溫麗琪,王文娟,徐世勳和李淑媛)1.WTO環保商品談判與定義杜哈部長宣言中第31.3段「環保商品與服務之關稅與非關稅貿易障礙削減或消除」為WTO貿易與環境議題談判之主要重點,尤其是關稅削減部分。對全球而言,環保商品關稅削減或消除之談判有其實質意義,特別是在目前污染危害嚴重的環境下,環保商品及服務的提供已經成為刻不容緩的任務;因此,WTO會員國普遍認為談判可帶來環境、貿易和經濟三贏的現象,談判進展也呈現會員國熱烈參與的情形。2005年的香港部長會議中肯定會員對此議題之貢獻,並希望儘早完成此一談判,且貿易與環境特別委員會(CommitteeofEn-vironmentSpecialSection,CTESS)能夠準備一個具體環保商品定義清單。此一舉動說明貿易與環保的談判很可能在不久的將來達成具體成果。而此篇文字目的之一即在於留下WTO談判之各項經驗,也為未來市場開放之各項問題進行釐清工作。雖然環保服務的開放一直是各界所重視,然而商品的開放可藉由關務進行,更具有透明化之優點,使得目前談判重點在於環保商品的開放。究竟環保商品的定義與範圍為何?在實務上又如何操作,使得環保商品的關稅削減達成貿易量的增加和環境的改善成為談判的首要問題。各國對於環保商品的定義有相當之討論,1主要的觀點來自於環保商品的自由化可帶來所有國家更高品質的生活以及更潔淨的環境,即「環境友善」的出發點來定義相關產品。目前最常被引用的定義是OECD環保產業非正式工作小組(InformalWorkingGroupontheEnvironmentIndustry)於1995年第一次工作會議時,針對環保商品與服務業概念性地提出概略性定義:「環保商品與服務業包含:為衡量、預防、限制、減少與矯正對於水、空氣與土壤的環境損害,以及與廢棄物、噪音以及生態系相關之問題,而與生產產品與服務業相關的活動。以上包括減低環境風險以及降低污染與能源使用之清潔技術、商品與服務業。」此一定義1請參考溫麗琪(2004),「WTO環保商品定義和範圍」的第二章說明。39臺灣經濟預測與政策37:2(2007)說明了環保商品的核心價值,並透露出和產品生產之關聯性,由此概念出發,環保商品的涵蓋範圍廣泛,甚至包括生命週期中具環保概念的產品。然而,針對此一定義,部分會員國認為OECD提出之定義分析性質居多,2且「環境友善」之標準爭議性頗大,因此傾向於APEC之操作性定義,即由各會員國提出各國之環保商品清單,再利用「由下而上」(bottom-up)的方式,找出交集之相關商品。此種「由下而上」和OECD所定義的「由上而下」(top-down)方式,在談判場合中一直成為爭議的所在。3因此,環保商品的定義無法明確釐清是實務操作上最大困難之處,致使談判工作出現極大爭議,並產生挑戰談判遲滯不前。4除了定義困難之外,要落實環保概念到實際的產品項目,並使用商品貿易分類執行相關工作,牽涉到非常多工業產品的細分類課題,造成發展環保商品談判清單的困難。其中,主要衍生的困難點有四個層面:5(1)無法釐清最終用途:有些產品是多功用的,不一定專門用在環保用途。如分離有害廢棄物的離心機,同時也具有其他工業用途,統計上約僅有10%的離心機專用於環保用途;(2)貿易分類系統難以配合:以關稅政策及貿易的觀點而言,產品通常以其物理特性作為定義的標準,而非貨品的用途。因此,環保商品並無單獨之分類,且在稅則號列上,國際通用碼為HS6位碼,屬於大分類系統,和各國所提出之環保特定項目之描述涵蓋層面差異甚大;6(3)產品製程之環保特性或具有潛在的清淨技術用途時,難以歸屬。例如油品中之含硫成份含量不一,難以區分該項商品是否屬於環保商品;(4)環保商品歸類不易:環保商品及服務之分類2請參考WTO(2003a)文件:TN/TE/W/34,TN/MA/W/18/ADD.4。3「由上而下」和「由下而上」的談判方式是WTO談判場域中習慣之稱說法。「由上而下」指的是以OECD定義或以任何環境理論及定義方式為出發點,找尋適合定義之商品項目;而「由下而上」指的是各會員國提出環保商品項目,再由談判找出共識項目。雖然後者談判方式有其實務優勢,然不易得到共識,談判上仍以雙軌並行,故時有爭議。4我國雖未對於環保商品與服務進行明確定義,然行政院環保署(2000)也曾由生命週期角度提出相關概念,即「環保產業包含管末設備(end-of-pipe)及製程中之污染防制處理技術、機具製造設備,以及提供公私部門進行減廢、資源回收與污染預防等勞務之服務業。其中,環保設備業包括污染防制設備業、環境技術工程業與廢棄物資源化工廠;廢棄物資源化工廠,包括焚化爐、掩埋場的興建與橋樑隔音等工程項目。」5請參考行政院環保署(2003)。6一般而言,HS6位碼涵蓋範圍多達數百項商品,而環保商品可能僅為其中一項。40WTO環保商品市場開放對我國之經濟影響(溫麗琪,王文娟,徐世勳和李淑媛)通常係依污染介質,如空氣、水、固體廢棄物、噪音等或能源及其他自然資源的使用。但在某一介質中的分類項目不見得適合另一項介質,例如「回收污染物」適合放在化學品處置之分類,而不適合用於空氣污染之分類。另外,部份污染防制技術已相當成熟、複雜且已廣泛運用到其他工業用途,如中和、抽水等層次不高的技術,因此很難就此等技術再加以詳細分類。總括而言,理論上,「環境友善」商品或「低污染、省能源、可回收」,都可視為環保商品,然而實務上,環保商品之定義相當複雜和主觀,7且實質操作上有其採用標準認定之困難。在談判進展中是以「污染防制」和「清潔技術與產品」類的環保商品為各會員國較有共識之處。換言之,污染防制設備,如空氣污染之過濾設備、污水處理設備、廢棄物回收系統等相關商品是各國較無爭議之處。而清潔技術與產品類別的商品指的是工業生產或消費用之商品,具有產品生命週期上對環境產生較少負面影響的功能,也受到極大重視,但標準認定有其困難。目前,國際上所提出之清單以OECD及APEC清單最受重視,內容上不外乎三大類別:8(1)污染防制類;(2)清潔技術與產品類;以及(3)資源管理類。依據表1的整理,第一類商品項目居多,第二、三類皆少(表1)。2.全球環境市場和臺灣市場自由化經驗前一節提出環保商品定義困難為WTO談判之一大阻礙,另一阻礙則為環保商品市場開放的爭議。由於開發中國家預期貿易利益多歸屬於已開發國家,使得開發中國家參與談判躊躇不前,要求談判結果應力求貿易平衡(balancene-7分類上主觀成份非常明顯,如同樣是商品HS6位碼編號842220,OECD認為是第一類、日本則認為是第三類,顯見在大分類上,各國的意見即有分歧。8APEC清單分成10類別,分別是空氣污染防制(airpollutioncontrol,APC)、廢水處理(wastewatermanagement,WWM)、固體/有害廢棄物(solid/hazardouswaste,S/H)、復育/清除(remediationandcleanup,R/C)、噪音振動減量(noise/vibrationabatement,N/V)、監測/分析(monitoring/analysis,M/A)、其他回收系統(otherrecyclingsystem,ORS)、飲用水處理(potablewatertreatment,PWT)、再生能源廠(renewableenergyplant,REP)、熱/能源管理(heat/energymanagement,H/E),和OECD分類相比,類別雖眾多,但內容上差異不大。另外,加拿大也提出11類別而紐西蘭提出14類別的倡議,但大致上都是將污染防制類別再細分為依環境介質之分類,內容並無太多之不同,請參考WTO(2005b)文件:TN/TE/W/49及WTO(2005c)文件:TN/TE/W/50。41臺灣經濟預測與政策37:2(2007)表1WTO清單商品項目數量比較表(有HS6位碼者)環保商品類別OECDAPEC日本卡達臺灣韓國紐西蘭加拿大A.污染防制1.空氣污染防制27718—191221182.廢水處理741521—303938283.固體廢棄物管理191518—15169254.復育及清除3328—34825.噪音振動減量313—13——6.環境監測、分析及評估195844—10324636B.清潔技術與產品302412——132C.資源管理1.廠內空氣污染控制————————2.給水設施42————323.回收材料0—————424.再生能源廠572———8285.熱/能源節省及管理914———476.永續農漁業0———————7.永續林業0———————8.自然風險管理0—————5—9.生態旅遊0———————10.其他0—17———30∗1註:∗土壤保育1項,環境有益商品6項,廢棄物及廢料利用23項。資料來源:WTO(2002,2003b,2004a,2004b,2005b,2005c)與本研究整理。gotiation),否則難以接受環保清單的出現。是否全球環境市場的分配情形真如開發中國家所預期的,貿易利益完全歸屬於已開發國家,是值得進一步探究之問題。根據OECD(2004)的資料顯示,若以OECD清單(或APEC清單)項目為環保商品全球貿易量的計算基礎,2002年OECD商品清單項目之交易量達到238.4(或215.3)百萬美元,佔全球總貿易量的3.6%到4%。而環保商品在1990–2002年期間的成長,與所有貨品貿易量6%的成長相比,成長幅度更高達14%,顯示環保商品在未來尚有一定之榮景可預期。以同年環保商品與其他產業商品出口量的比較,可發現環保商品出口量為化學