国际证监会组织证券监管目标和原则

2009审校版1《国际证监会组织证券监管目标和原则》《国际证监会组织证券监管目标和原则》《国际证监会组织证券监管目标和原则》《国际证监会组织证券监管目标和原则》实施状况评估方法实施状况评估方法实施状况评估方法实施状况评估方法国际证监会组织2008200820082008年2222月引言2目录––––第一卷1111一、引言（一）《原则》的背景（二）制定评估方法和评估措施的目的（三）本方法的范围和预定的评估范围（四）评估过程1.实施的目的在于以动态构建方式改进监管2.实施的充分性取决于市场发展水平及其复杂程度3.如何使用本方法（五）本方法的组织结构及附录二、各项原则的逐项分析（一）与监管机构有关的原则1.序言2.范围3.原则1至原则5（二）与自律有关的原则1.序言2.范围1第二卷是与评估行为有关的附件汇编，供国际证监会组织成员参考。第二卷并未在国际证监会组织网站上公布。引言33.原则6和原则7（三）执行证券监管的原则1.序言2.范围3.原则8至原则10（四）监管合作原则1.序言2.范围3.原则11至原则13（五）发行人原则1.序言2.范围3.原则14至原则16（六）集合投资计划原则1.序言2.范围3.原则17至原则20（七）市场中介机构原则1.序言2.范围3.原则21至原则24（八）二级市场原则引言41.序言2.范围3.原则25至原则29（九）清算和交收原则1.序言2.范围3.原则30引言5原则列表页次01、对监管机构责任的规定应明确、客观。02、监管机构在行使职权时应该独立、负责。03、监管机构应拥有充分权力、适当资源和能力以行使其职权。04、监管机构应采取明确、一致的监管程序。05、监管机构工作人员应遵守包括适当的保密准则在内的最高职业准则。06、监管体制应根据市场规模和复杂程度适当使用自律组织，在其各自专长领域履行直接监督职责。07、自律组织应接受监管机构的监督，在行使权力和代行责任时应遵循公平和保密原则。08、监管机构应具备全面的检查、调查和监察的权力。09、监管机构应具备全面的执法权。10、监管系统应确保以有效、诚信方式行使检查、调查、监察和执法权力并实施有效的合规计划。11、监管机构应有权与国内（区内）外同行分享公开和非公开的信息。12、监管机构应建立信息分享机制，阐明何时、如何与国内（区内）外同行分享公开和非公开的信息。13、外国监管机构为履行职责和行使权利需要进行调查时，监管系统应允许向其提供协助。14、应当全部、及时、准确地披露对投资者决策关系重大的财务状况及其它信息。15、公平、公正对待公司证券的所有持有人。16、会计和审计准则必须具有高质量并达到国际认可水准。17、监管系统应对希望推销或者运营集合投资计划主体制定资格和监管准则。18、监管系统应对集合投资计划的法律形式和结构以及客户资产的隔离与保护做出规定。19、正如发行人原则中所要求的，监管应提出披露要求。这对于评估某一集合投资计划是否适合某一特定投资者以及投资者在该计划中权益的价值非常必要。20、监管应确保对集合投资计划进行的资产评估以及单位的定价和赎回建立在恰当、公开的基础之上。21、监管应为市场中介机构设定最低准入标准。引言622、应根据市场中介机构所承担的风险，对市场中介机构提出相应的初始和持续资本要求及其它审慎要求。23、市场中介机构应遵守内部组织和运营行为准则，以保护客户利益，确保合理管理风险，中介机构管理层承担与此相应的主要责任。24、应确立处理市场中介机构破产的有关程序，以尽量减少投资者损失，控制系统风险。25、设立交易系统（包括证券交易所）须获得监管部门授权并接受其监督。26、对交易所和交易系统应进行持续监管，应确保通过公平、公正的规则平衡不同市场参与者需求，实现诚信交易。27、监管应促进交易的透明度。28、监管应致力于发现并阻止操纵行为或者其他不公平的交易行为。29、监管应确保对大额持仓风险、违约风险和市场中断等行为进行适当管理。30、证券交易的清算和交收系统应受到监管，同时应保证其公平性、有效性、高效率并减少系统风险。引言7《国际证监会组织证券监管目标和原则》实施状况评估方法一、引言本方法旨在就国际证监会组织《证券监管目标和原则》（下称《原则》）2实施水平的自我评估或第三方评估事宜提供指引。国际证监会组织希望通过本方法阐明其对《原则》所作的解释。本方法既不改动也不增加《原则》的内容。（一）《原则》的背景《原则》概括说明了证券3监管的总体框架，包括对(i)证券市场、(ii)在证券市场运营的中介机构、(iii)证券发行人及(iv)集合投资计划的权益销售、管理和运营等的监管。该框架的目标如下：(1)保护投资者。4(2)保证市场公平、高效和透明。(3)减少系统风险。《原则》于1998年9月在国际证监会组织年度大会上由国际证监会组织主席委员会通过。5国际证监会组织主席委员会110个成员代表着在不同文化和法律环境中运行的范围广泛、规模各异、复杂程度及发展阶段各不相同的各种市场。国际证监会组织的各项决议对《原则》6进行概括说明，以及引用的国际证监会组织的各项报告，2国际证监会组织公开文件第125号《证券监管目标和原则》，国际证监会组织主席委员会（2003年2月更新）。3如《原则》所述，“证券”一词在文意许可情况下应理解为包括衍生产品。《原则》脚注1。4在本方法中，对于衍生产品市场，“投资者”一词包括“客户”。5主席委员会通过了《原则》，作为“与有效证券监管的原则及实施此等原则必要的工具和技术有关的有用信息来源……。”主席委员会进一步认为：“公正、高效、稳健的国内（区内）市场是许多国民经济的重要组成部分，国内证券市场与全球市场日益融合，《目标和原则》鼓励各国提高其证券监管体系的质量；《目标和原则》代表国际范围就证券市场监管的稳健审慎原则和实务达成的一致。”在同一会议上，国际证监会组织指出，欢迎其他团体就加强金融市场和改善投资者保护水准所做的各种努力，尤其是二十二国集团就增强信息透明和披露、加强国内和全球金融体系所做的工作。另见《关于主席委员会通过〈国际证监会组织证券监管目标和原则〉的决议》(1998年9月)。6《原则》是在国际证监会组织执行委员会、技术委员会和新兴市场委员会三位主席的领导下完成起草的。除了由特别工作小组完成草案外，从1998年5月到最终将《原则》提交各委员会批准之间还有一段咨询期。引言8是理解《原则》及其实施工具与技术的有用信息来源。7《原则》于2003年6月予以更新，每项原则均与国际证监会组织的其他报告和决议相互参照。国际证监会组织《原则》是金融稳定论坛所提出的对于健全的金融体系至关重要并应予以优先实施的十二项标准和准则（包括清算和交收标准和准则）之一。8作为证券监管的国际标准制定机构，国际证监会组织是一个专家组织，负责对《原则》予以解释。依据本方法进一步阐述如何适用《原则》，还有助于具体实施国际证监会组织《章程》中规定的各项总体目标，尤其是证券主管机构应共同合作，除其他事项外，通过制定各项标准，确保在国内（区内）和国际层面更好地监管市场。《原则》是在国际证监会组织指引下进行全面自我评估9的基础，并被世界银行和国际货币基金组织（以下合称“国际金融机构”）用于“金融业评估计划”。10评估者在使用本方法进行评估时，首先应参照被评估国家（地区）在自我评估中所作的回答。11（二）制定评估方法和评估措施的目的国际证监会组织的《原则》是在广泛的概念层面起草的，以适应其成员国家（地区）之间法律法规框架和市场结构存在的差异。在起草《原则》过程中，国际证监会组织认识到应该避免对各项要求作过度规定，同时应就证券活动基本监管架构的核心要素提供充分指引。由于对《原则》的表述较为概括，截止目前的评估经验表明，如果评估者能够获得国际证监会组织的书面指导以及对各个国家（地区）实施7《原则》第2页。国际证监会组织各项决议和公开文件的完整编号清单分别在《原则》附录一和附录二中列明。关于国际证监会组织主席委员会的各项决议和国际证监会组织的公开文件，还可通过访问国际证监会组织的网站获得，网址为，目录编排依据具体的颁布年月。本评估方法在引用国际证监会组织的决议和公开文件时同时列明了《原则》所附清单上的文件编号及各自的颁布年月。8金融稳定论坛(FSF)是由七国集团财政部长和中央银行行长组织的一项计划。该论坛具体组成如下：七国各国负责主要国际金融中心金融稳定性的主管机构，即财政部、中央银行和监督/监管机构；行业性国际标准制定团体；负责监督、促进各项标准实施的国际金融机构；及与市场基础设施和运行有关的中央银行各个专家委员会。目前所代表的国家和地区包括澳大利亚、新加坡、荷兰、香港以及七国集团各国。国际证监会组织积极参与金融稳定论坛的工作。金融稳定论坛督促各国主管机关承诺实施十二项标准和准则，其中，国际证监会组织的《证券监管目标和原则》为十二项标准和准则之一。9该项活动涉及国际证监会组织各成员所开展和完成的六项调查，包括一项高层次调查和五项详细调查，其中前者是调查监管机构就每一原则在其所在国家（地区）内实施水平的意见，后者旨在获取监管机构（包括执行和合作）、发行人、集合投资计划、市场中介机构和二级市场有关的《原则》实施情况的相关文件信息。此外，还在区域协调人的领导下通过国际证监会组织区域委员会开展了检查活动。此项活动就各个国家（地区）对上述调查所作回答的清晰性、完整性和一致性提供了反馈信息。10世界银行/国际货币基金组织联合开展的金融业评估计划(FSAP)于1999年4月启动，旨在查找各种潜在的薄弱环节并分析国际金融机构各成员国金融业的发展重点。11参见前引脚注9。引言9每项原则进行评估的一套标准（基准），则评估质量将会得到提高。国际证监会组织执行委员会、技术委员会和新兴市场委员会于2002年5月在国际证监会组织伊斯坦布尔年度大会上为《原则》评估基准的发展做出背书。上述三个委员会一致认为，制定评估基准的标准应尽可能客观，允许评估者将被评估国家（地区）划分为以下几种评估类型之一：完全实施：若某项原则的所有评估标准（见基准中的具体规定）均得到满足，不存在任何重大缺陷，则视为该原则被完全实施。大致实施：若某个国家（地区）对特定原则的相关关键问题不能做出肯定性回答，但这些问题仅限于该原则大致实施基准中规定的例外问题，且评估者认为此等例外对该原则监管的总体充分性不产生重大影响，则视为该原则被大致实施。部分实施：若某项原则的部分实施基准中规定的评估标准总体得到满足，不存在任何重大缺陷，则视为该原则被部分实施。未实施：若在遵守某项原则未实施基准中规定的评估标准方面发现重大缺陷，则视为未实施该原则。不适用：若由于特定国家（地区）证券市场的性质及相关结构、法律和制度等因素，导致某项原则不适用，则视为该原则不适用。这一评估类型的界定标准并未对每一项原则都予以明确。可以理解的是，不论是对测试实施水平的关键问题回答“是”或“否”，都应增加说明文字，亦即提炼参照前述评估分类指引对特定国家（地区）内的实施状况，以及解释任何与完全答“是”或“否”不同的情形。本方法就各个国家（地区）获得完全实施、大致实施或部分实施评级而必须肯定回答的关键问题提供了明确指引。但是，评估者在评估是否遵从关键问题时应考虑缺点的重大性以及关键问题对相关国家（地区）的适用性。若关键问题涉及是否存在特定权力或权限，则除受适用性限制外，一般应对实施状况的判断予以明确说明。但是，若关键问题涉及资源的充分性或执行系统应用的充分性或特定监管功能的有效实现情况，则该国（地区）和评估者可能需要对计划或相关资源的充分性或实现程度做出判断。虽然本方法考虑到在上述情况下进行部分实施与完全实施之间引言10的评估分类时必须运用判断能力，但相关判断的理由应参照关键问题、基准中规定的评估标准以及关键事项中规定的相关监管目标加以说明和备案。在特定时点（亦即评估时间）还会预期对实施状况进行测试。若计划进