国有经济主导作用在于控制力

完善社会主义市场经济体制系列研究报告之四国有经济主导作用在于控制力执笔陈小洪目前国有企业在工业及商业社会服务业领域所占比例已降至40左右或以下在一些重要的工业部门及金融交通通讯领域仍保持控制力为实现到2010年基本完成国有经济布局调整和建立现代企业制度的目标还需解决一些重大问题建议尽快出台国有经济布局调整的规划和基本政策明确国有经济必须占有控制性地位的领域条件和控制方式建议出台规范和指导大型国有企业改制的基本政策完善公司治理结构改变国有股一股独大状况建议明确国有出资人机构的定位国有出资人的基本职责建立国有资产管理机构要与国有资本有进有退的调整相结合今后几年大型国有企业改革和完善国有资产管理体制将成为中国国有企业改革和建立现代企业制度的主题现状已有进展和需要解决的问题90年代以来国有企业改革已取得重大进展国有企业改革方向和基本战略已经明确国有企业的改革方向是建立现代企业制度国有经济的主导作用主要体现在控制力大企业的方向是实行公司制大力发展股份制实行股权多元化重要企业国家控股建立现代公司治理结构坚持抓大放小有进有退的方针对国有经济布局进行战略性调整国有企业改革要与社保金融等改革相互配合相互促进国家和地方针对国有企业改革已出台改制上市抓大放小核销坏帐债转股分离辅业等政策国有企业改革的进程加快根据抓大放小的方针中小企业大多数已完成转制重组大型企业普遍进行了辅业分离重组及内部改革公司制改制部分企业在境内外上市目前国有企业在工业及商业社会服务业领域中所占的比例已降至40左右或以下但在一些重要的工业部门及金融交通通讯领域仍保持控制力一些大企业有望发展成有国际竞争力的大型公司国有资产管理体制改革已取得重大成果十六大在坚持国家所有的同时明确中央和地方政府分别代表国家履行出资人职责享有所有者权益解决了国有企业实际产权责任和名义产权责任不统一的问题为进一步深化国有企业改革调动各级政府管好用好国有资产奠定了体制基础见专栏11998年的机构改革和今年国资委的成立从构架上基本解决了政资不分的问题明确国资委主要根据公司法原则统一行使所有权职能有利于建立政企分开所有和经营分离能有效保护国有股东权益的国有企业及国有资产管理体制专栏1中共中央文件关于国有资产管理体制的描述十四届三中全会1993年国家统一所有政府分级监管企业自主经营十五届四中全会1999年国家所有分级管理分工监督授权经营十六届全会2002年国家所有政府分别履行出资人职责享有所有者权益权利义务和责任相统一管资产和管人管事相结合为实现到2010年基本完成国有经济布局调整和建立现代企业制度的目标还需要解决一些重大问题要进一步明晰国有经济布局调整的总体规划和基本政策十五大就提出要调整国有经济布局国务院针对具体行业和企业做了不少关系国有经济布局调整的决策地方在国有经济布局调整方面亦做了不少探索但是由于没出台涉及国有经济进退领域及边界的总体规划和基本政策一些地方无所适从出现了要么用刮风或绕道方式进行重组调整要么等待观望错失机会这两种情况都影响了国有经济布局调整的效率大型国有企业建立现代企业制度的改革还未到位部分大企业改制的法律形态尚不明确一些特大企业仍实行总经理负责制与现代公司治理相距甚远国有企业上市普遍采用一股独大和存续公司控股上市公司的模式带来一系列弊端存续公司与上市公司高管人员大幅度交叉任职和大规模关联交易使一些存续公司凭一股独大的地位任意掏空上市公司扼杀上市公司的独立性一些公司转制但不转治理结构激励和约束机制不到位企业重组和资产结构调整还存在许多认识政策和体制性障碍跨行业跨地区的购并重组仍然难度较大解决这些问题仅靠企业自身力量是不行的新的国有资产管理体制有效运行还有大量问题需要解决出资人机构的定位和运行规则问题尚未解决出资人机构是政府部门事业单位还是运营机构其职责是什么履行出资人职责的工具是什么除监管功能外它是否拥有运营的功能如何集中统一行使所有权做到不缺位又不越位如何提高国有资产状况的披露水平接受各方面监督出资人机构在创建和维护良好公司治理方面如何充当积极角色推进有效公司治理的进展这些重要问题需要有配套的系统设计边探索边实施逐步解决对国有资本分类监理的问题亦尚待研究国家投资有的服务于政策目标有的主要服务于资本回报或财务目标从企业范围看既有特殊领域的特殊企业又有竞争性行业的一般企业分类监管问题既与企业功能和法律形态有关还与国家行政管理体制的设计和调整有关作为探索国有资产管理体制改革产生的三层次体制政府国有控股公司一般企业其中间层即国有控股公司与其控股持股企业的矛盾是需要解决的重要问题见专栏2中间层公司与子公司矛盾也是企业组织结构的重要问题专栏2三类国有控股公司及其问题国有资产管理公司型的控股公司子公司多主要源于政府划拨或授权部分资产管理公司与子公司矛盾较大的主要原因是只划拨企业未调整结构对子公司监控方法不当母子公司间利益独立甚至冲突管理技能较低壳控股公司这类公司的主要优良资产往往独立出去成为上市公司的主体部分母公司的主要业务是管理存续资产及处理历史问题存在的问题是壳控股公司为处理历史问题加上治理结构不健全监管不严易走从上市公司抽血之路证券法规约束的加强使矛盾显露甚至激化实业型控股公司其子公司一般是控股公司投资或内部业务独立出去后形成的控股公司对子公司有很强的控制力这类公司与子公司的关系从机制和制度上看基本协调主要问题多为管理构架策略和技能不够完善的问题此外社保金融法律体系等方面也存在不少亟待解决的直接制约国企改革的问题如公司法有关治理结构对外投资限制等政策建议一尽快出台国有经济布局调整的规划和基本政策明确国有经济必须占有控制性地位的领域及条件国有经济必须占控制地位的领域是关系国家经济命脉和安全的重要领域大型基础设施重要资源和战略性的高新技术开发等行业领域但是政府必须投资控制的具体领域是动态的当那些领域或事业逐渐成熟其它投资者可以进入时政府可减少甚至撤出投资当涉及安全公益事业的经济社会法规逐渐完善可以通过法规控制调整时就可以不或少靠产权控制保证企业服务于国家的政策目标当公私结合的投资管理制度和有关工具更加完善时政府可以缩小或调减直接投资国有经济控制力可以通过国有独资企业实现更多的应通过国有控股参股来实现国有经济控制的含义在多数情况下是指在该领域有部分重要企业而不是全部企业由国家投资控制的对一般竞争性领域一般国家不新增投资具备条件时国有资本可以部分或全部退出亦可以继续存在和发展明确国家在必须控制领域的控制方式国家的投资控制方式有四种一是对所投资的企业实行股权控制和适当经营决策控制结合模式二是只进行资本控制资本控制可以是绝对控股或相对控股国家按公司法原则行使股权管理三是通过黄金股等特别股权制度安排对企业某些决策及行为进行控制不进行一般的股权控制四是通过特许经营制度等委托经营方式进行控制国家投资并控制主要的经营资产特许或委托经营者按合同经营提供服务明确国有经济退出的政策条件这些政策原则应当包括按市场定价和出售资产与国有企业改制改组结合符合国家产业政策防止形成外国资本控制和私人垄断等针对不同行业和领域具体政策可有所不同二解决大型国有企业改革和发展的突出问题出台规范和指导大型国有企业改制的基本政策大型国有企业占有国家大量资产除有垄断性资源和特殊条件的企业外多数企业产出效率很低按国有及国有控股企业和全部规模以上企业共17.1万户的口径计算2001年国有企业净资产所占比例为67.8但其销售收入和利润总额所占比例仅分别为47.4和50.5净资产收益率为6.7比非国有企业的11.9低5个百分点国有企业比重大利润高的6个行业石油烟草钢铁交通设备电子和通讯发电除烟草外非国有企业净资产利润率都显著高于国有及国有控股企业平均高近6个百分点见附表可以认为大型国有企业若不及时进行改制重组资产质量将会进一步降低那时的改制成本将更大工作将更被动大型国有企业改制需要明确以下政策要有利于企业发展允许企业结合改制审慎进行债务资产的分离或重组除国家必须独资和绝对控股的企业外要积极引进新的投资者国有资本可以控股可以不控股也可全部退出国有企业出售的股份应按市场和竞争原则定价大型国企改制必须提高透明度企业改制必须同时制定处理不良债务和职工社保欠账的方案不能逃废债务和逃避对职工的社保责任要研究有关职工持股经营者持股及收购改制程序及条件等方面的基本政策条件成熟后出台各地大型国有企业情况差别较大改制成本不同有关部门必须规划测算有总体性考虑和安排结合国有经济布局调整规划分类分步实施大企业要加快完善公司治理结构的进程改变国有股一股独大状况国有控股公司和国有独资公司应设立对国有股东承担受托责任的董事和董事会制度见专栏3进一步规范符合公司法的选人用人机制保障董事和董事会的独立性完善公司对股东的信息披露制度建立由董事会承担责任的内外结合的公司监控体系建立有效的经营者激励约束机制经营者激励制度必须包括激励长期的安排可以实行股权或与股权价值挂钩的激励方式建立有效的公司治理仅靠企业自身的努力是难以做到的必须由政府投资者监管部门社会中介和新闻媒体的共同努力专栏3:为什么大型国有独资公司有必要设董事会大公司两权分离国家不可能也不宜直接承担公司监控责任只能由董事和董事会承担此责任大公司业务多样经营责任重大公共关系复杂根据公司谨慎决策原则不能仅由总经理一人承担全部责任需要董事会监控和分担责任董事会承担战略决策责任总经理承担战略实施及管理决策责任董事会决策是以董事受托责任为基础的集体决策总经理决策是在既受控又被充分授权条件下的一长制决策二者结合既有利于谨慎决策又能保证决策和管理效率法律规定及法律责任的要求符合国际经验为使董事会能真正发挥作用需要国家出资者真正承担股东责任健全有关制度促进大企业组织结构资产结构的改善和调整要理顺各类国有控股公司与子公司的关系对实业型控股公司应支持其发展和规范为其发展成有国际竞争力的大型企业集团创造条件对壳控股公司必须进一步改组调整仅强调三分开四分开而不解决结构问题是不够的要争取用年时间通过不良资产分离集中托管等办法解决存续公司与上市公司的结构性矛盾解决结构性矛盾带来母子公司利益冲突控股股东的财务软约束行为不端正出资人机构对其监管困难等问题对资产管理公司要进一步分类调整规范子公司少业务无大冲突的可逐步变为实业型控股公司子公司多业务冲突大难以重组的只做纯粹控股公司进行必要的资本运作有些可按特殊公司规范为改善产业结构分散竞争力低的问题为大企业的购并重组发展提供更为有利的政策环境需要对公司法等法律及金融社保财税统计体制及政策进行相应的调整完善三进一步健全国有资产管理体制1关于国有出资人机构的定位出资人机构是受同级政府委托专职代表国家履行出资人职责的部门它对受托监管的国有资本依照公司法拥有占有使用处分收益的权利实行所有权与经营权分离承担有限责任推进所监管企业的改革优化国有资本布局承担垄断性企业的改革重组责任出资人机构就资产安全和资产增值对同级政府负责接受政府的审计监督设立履行出资人职责的专职机构解决了三个问题一是这个机构明确地定位是履行出资人职责而不是管理国有企业的职责这就有利于从管企业向运营资本转变二是政府行使国家所有权的部门与行使公共权力的部门分开各自有明确的定位和行政目标这就从组织上实现了政资分开有利于体制上实现政企分开三是出资人机构管资产与管人管事相结合对政府而言构建了责权明晰的产权主体有利于形成可追溯产权责任的机制对企业而言构造了集中统一排他性地行使所有权的国有老板出资人机构不是原政府各部门管理国有企业的机构职能和管理手段的简单合并由对企业的行政管理转为履行出资人职责出资人机构的职能和行使职能的方式手段都必须有重大转变2国有出资人的基本职责一方面监管不能涵盖出资人职责的全部内容另一方面国有出资人机构履行出资人职责没有管理国有企业的职责这个机构与企业实行所有权与经营权分离只行使所有权不干预经营权基本职责一是实现政府政策目标出资人机构作为政府代理人受托监管经营性国有资产通过对特殊领域的投资或对特殊领域重要国有控股企业的监管实现政府的政策目标的责任二是承担资产回报的责任编制国有资本经营预算对国有资本进行有进有退的调整使国有资本不断流向投资回