地方政府债券融资

地方政府债券融资文章内容：内容摘要：地方政府债券作为一种较为成熟的融资工具，在发达国家的债券市场上占有举足轻重的地位，而在我国从政策法规上明确规定地方政府不允许举债，少量市政建设项目以公司债券的形式筹集。随着我国金融、财税体制改革的深入，适时引入地方政府债券等金融工具，发展和培育独立的地方政府债券市场已具有现实的必然性和可行性。我国应借鉴国外成熟地方政府债券市场的先进经验，并结合自身的市场环境，开发构造具有自身特色的地方政府债券市场。我国债券市场经过近20年的曲折发展，为筹集、融通建设资金，为企业经营机制的转换，为促进经济、金融体制改革发挥了重要的作用。但另一方面，我国债券市场仍然处于发展的初级阶段。一个发达的、成熟的债券市场，大致包括国债市场、地方政府债券市场和公司债券市场等三个子市场。而在我国除国债市场近年获得长足发展外，企业债券市场因为信用问题徘徊不前，地方政府债券市场在我国则一直是一块空白。地方政府债券是经济发展中一种重要的融资工具，在美国等发达国家的债券市场上成为鼎之一足，三分天下有其一。如何借鉴成熟债券市场的先进经验，开发具有中国特色的地方政府债券市场，是本文所要探讨的问题。1地方政府债券理论基础1.1定义与分类地方政府债券是指有财政收入的地方政府为筹集市政建设资金而发行的一种债券。一般说来基础设施建设投入资金巨大、投资回收期长，同时具有收益外部性特点，因此私人部门投资基础设施存在一定的难度，长期以来政府部门成为公用基础设施最主要的投资主体。地方政府债券一般分为两大类：一种是一般债务债券（GeneralObligationBond），以地方政府的资信和征税能力为基础，保证投资者能按期收回本金并取得利息，所筹措的资金往往用于修建普通公路、飞机场、公园以及一般市政设施等；另一种是收益债券（RevenueBond），是指地方政府的授权代理机构（企业）为了投资建设某项基础设施而发行的债券，这些基础设施包括收费路桥、隧道、收费高速公路、自来水厂、污水处理厂、电厂和港口等，这些设施向市民提供有偿使用带来的收益最终用于偿还债务，政府并不用自身的信用和税收来偿付债务。由于政府不为收益债券的偿还进行担保，而是以有关项目是否盈利为前提条件，项目盈利则偿付本息，否则投资者就可能得不到利息，甚至有丧失本金的危险，因此，收益债券的投资风险往往比一般债务债券要大一些，但安全性还是比较高的，债券到期后难以偿还本息的情况很少发生。从品种上分，地方政府债券一般有6种：①一般义务债券。它是发行量最大，被人们普遍认为最热门的债券。②特别税收债券。它是以某项特定税收或另外一些特定的收入来偿付的债券，它不具有全部信誉和信用的保证。③收入债券。是为一些特定项目筹集资金而发行的债券，如收取税收和费用的公路、大桥、医院及各种公共设施等等。这类债券的本息，完全是以这些项目收入偿付的。这种地方政府债券实际是一种证券化融资方式，即以项目资产本身价值和预期产生的现金流为保证，通过在资本市场发行债券来筹集资金。④住宅债券。是为建筑低租金住宅而发行的债券。⑤收税公路债券。这类债券与大多数地方政府债券不一样，它是以一国货币数而不是以收益率开价。⑥工业收入债券。它是为集资兴建或扩建工厂而发行的债券。1.2地方政府债券的理论基础从理论上说，对于一国经济而言，政府在资源配置中所起的作用主要是提供市场不能提供或市场不能有效地提供的公共产品。从公共产品的性质来区分，公共产品可分为全国性的公共产品、准全国性的公共产品及地方性的公共产品。由于地方性公共产品具有明显的空间性，所以其供给就只能由该地区的政府来提供，而不能由中央政府提供，地方性公共产品最能体现该地区居民的偏好，因而也是最有效率的。在公共品理论中，公共品有纯公共品和混合公共品(或准公共品)之分，纯公共品必须同时具有三个特点：效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性。其典型例子是国防、行政(或司法)服务。但大多数公共品都只具有有限的非竞争性或有限的非排他性，介于纯公共品和私人品之间，因而只能称作混合公共品。如教育、政府兴建的公园和医院、拥挤的公路等都属于混合公共品。一般来说，对纯公共品的供给，政府财政应全额负担，不能依靠市场机制解决，而对于混合性公共品的供给，则应该采取政府和市场共同分担的原则。政府部门对公共品的支出可分为经常性支出和资本性支出，在一定时期(如一年)的政府支出中，经常性支出直接形成当年的社会消费利益，而资本性支出所产生的利益不直接发生在当年，而且在今后若干年内发挥作用，根据这样的划分，政府对公共品的支出大部分都属于资本性支出，如政府建造的公路、图书馆等混合公共品以及国防、照明等纯公共品，它们将在今后很长的时期内为整个社会提供利益，其建造成本不能全部视作当年提供的公共品的成本，而应该分摊到今后的收益年份中去。只有一部分纯公共品，如政府必须支付国家公务员的工资、行政办公费用等，才属于经常性支出，这些支出直接形成当年公共品的成本，它与社会当年受到的公共服务利益直接相关。政府通过收取税费获得的财政资金和通过举债获得的债务资金来支付这些公共品支出。在通过税费等财政手段筹资的情况下，收益者和成本负担者是一致的，而举债筹资把公共品的受益与成本负担分割成两个不同的时期，使受益者和成本负担者变得不一致，现在的社会成员免费享用了公共品所带来的效益，而未来的社会成员则要承担以往公共品的生产成本。因此，政府部门的经常性支出应由财政资金承担，如果以举债收入来承担当年的经常性支出，意味着让现在的人无偿享受公共品的利益，而让以后的人来承担偿还债务的责任。公共品的受益者与成本承担者的分离，难以使公共品的提供达到有效配置的目标，举债筹资会使公共品的提供规模超过有效率的提供水平。对于政府部门的资本性支出则不应以财政筹资作为唯一的渠道，通过举债筹资将成本分摊到今后的各个受益期，将有助于社会选择比较符合效率要求的公共品提供水平。因为如果用当年财政资金来承担当年全部资本性支出，就意味着让现在的人承担公共品的全部成本，而让以后的人免费享受它所产生的效益，从资源配置的角度看，这会使公共品的提供水平低于有效率的水平。由此可见，政府部门的经常性支出由财政资金支持、资本性支出由小部分财政资金和大部分债务资金共同支持是符合效率要求的。由于政府对部分纯公共品的支出和对部分混合公共品的支出都属于资本性支出，所以政府对绝大部分公共品的支出在使用一部分财政资金的基础上，都可以以举债获得的债务资金来支持。我们把可以举债的城市基础设施分成公益性和经营性两类。对于公益性基础设施，它们是为城市提供基本公共服务的公共设施，一般不能或者较难直接向服务对象收取费用，且和其他基础设施项目比起来投资规模相对较小，所以通常由政府拨款投资建设较为合适，目前主要是以财政拨款、城市维护建设税和少量的收费支持其建设。对于其中规模稍大的项目，也可以通过举债的方式进行，但债务本息也应由财政收入偿还。经营性基础设施项目从技术上能够向服务对象收取费用，又具有一定的内部收益，可以通过经营创收，且其产出一般易于界定，可以强制履行合同，采取竞争方式生产，因此在一定程度上可以通过市场的方式解决其运营和发展的资金。这里市场的方式是指政府利用预算安排和政策安排形成经济刺激，引导民营企业参与公共产品的生产，具体形式包括:政府与民营企业或国有经济组织签定生产合约、长期特许经营权、租赁承包、政府经济补贴和资助、政府参股等。通过市场提供一方面降低了政府的财政负担，一方面又能促进公共品和服务的质量，比如供水、燃气、供热、公交等。目前基本由市政公用企业提供，财政的压力已减轻不少，且随着市场化的推进，完全可以进一步按照公司法的要求，建立现代企业制度，完全按市场的方式运作。但是，由于经营性基础设施项目需要在其正常运转起来以后才可能产生收益，加上其固有的收益外部性，项目建设的初期投资基本还是须由政府解决，另一方面由于经营性基础设施项目的投资规模普遍比例庞大，有些大型、特大型项目的投资规模更是一般项目所不能比拟，仅靠财政资金支持难免十分吃力，所以在这些经营性基础设施项目上，举债是必要和可行的。2建设我国地方政府债券市场的必要性和可行性2.1我国地方政府债券市场现状2.1.1地方政府以企业债券的形式变相发行地方政府债券随着我国经济的发展，地方基础设施建设需要不断加强，与此相适应的投融资体制应逐步发展和完善，而地方政府债券市场也日益显现其重要性。但从目前情况看，发行地方政府债券为地方政府基础设施建设进行融资还存在法律障碍。1995年起实施的《中华人民共和国预算法》规定：地方各级预算按照量入为出的原则编制，不列赤字。还规定：除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。可见，《预算法》禁止各级财政发生赤字，地方政府也没有发行债券的权利。但地方基础设施建设资金短缺的压力又确实存在，而且对基础建设资金的需求日益增长。部分地方政府为避开《预算法》的限制，采用了变相发债的作法，近五年来中国债券市场上出现了由一些同地方政府有密切联系，或本身就是政府下属企业发行企业债券用于市政建设的做法，由市政项目产生的收益作为还款资金，这种债券类似于美国地方政府债券中的收入债券，但在中国目前仍列为企业债券。仅以1999年为例：1999年2月，上海市城市建设投资开发总公司发行5亿元浦东建设债券，筹集资金用于上海地铁二号线一期工程。1999年4-5月，济南市自来水公司发行1.5亿元供水建设债券，为城市供水调蓄水库工程筹资。1999年7-9月，长沙市环线建设开发有限公司发行1.8亿元债券，筹资目的是长沙市二环线工程的建设。同年11月-12月，上海久事公司和上海市城市建设投资开发总公司分别发行6亿元和8亿元企业债券，筹集资金全部投入上海市市政基础设施建设。以上列举的企业债券从资金用途上看是完全的地方政府债券，但目前仍是以企业债券的名义进行审批和发行的。2.1.2企业债形式的地方政府债券具有的特点企业债券形式的地方政府债券是我国当前法律、经济环境的特定产物。企业债形式的地方政府债券在具体实施运作中也体现出了如下特点：（1）发行主体多样化，而不仅限于地方政府。特别是当地方政府不具有债券发行权利的情况下，由政府下属公司出面发债，避开政策限制，体现出灵活性和务实性。（2）企业参与城市基础设施投资顺应了公用建设投融资渠道多样化的趋势。（3）一般企业远远不具备政府的财政能力和资信实力，因此发行债券的筹资额度受到限制，筹资成本也将明显高于地方政府债券。（4）从投资者的角度看，企业债券兑付风险高于政府债券，由此为同一项目发行债券导致的市场风险因发行人的区别而不同。（5）普通公司发行地方政府债券，其操作实施受有关企业债券管理法规的规范。而市政建设项目资金运作和项目经营管理不同于一般工业投资项目，因此就实施地方政府债券而言，对企业债券管理法规合理性、实用性提出疑问。（6）目前发行地方政府债券的公司一般是政府投资或控制的企业，债券发行计划和操作相当程度上是政府的指令和安排，并且在日后的还本付息上也承诺支持，因此公司发行地方政府债券目前也不能说是完全的企业行为--企业债券同时又带有准政府债券的性质。2.1.3利用企业债券的形式发行地方政府债券存在的问题总的看来，中国的地方政府债券市场尚未起步，利用企业债券的形式发行地方政府债券只是在现有政策、法规约束下的一种权宜之法，它虽然能在一定程度上缓解部分地方政府市政建设资金的供需矛盾，但我国企业债券市场部分地行使了地方政府债券的功能，利用企业债券市场为公用事业建设筹集资金方式存在诸多缺憾：（1）许多公用事业项目不符合企业债券的要求，从而不能利用债券融资方式。在我国目前企业债券的管理体系下，地方政府不能直接发行债券，而必须利用项目公司作为发债主体。我国法规要求发债主体规模达到一定的水平、连续3年盈利、税后可分配利润可以支付债券一年的利息等。一些地方政府为地方公用事业建设筹集资金时，可能因为找不到合适的发债主体而无法用债券融资方式。如果地方政府或政府部门可以直接发行地方政府债券，就可以为更多的公用事业项目筹集更多的资金，促进我国公用事