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市政债券与地方政府融资市场化组员：邓琳权娟马建平杜衡刘伟松胡益枭、地方政府债务现状•审计署：2010年底除54个县级政府没有政府性债务外，全国地方政府性债务10.7万亿，其中8.5万亿为银行贷款。•银监会：2010年11月末，全国地方融资贷款余额约9.09万亿，约1.77万亿存在偿还风险，占比19.48%。•人民银行：2010年末，各地区政府融资平台贷款占当地人民币各项贷款余额的比例基本不超过30%，据此计算不超过14.4万亿。•穆迪：中国地方融资平台贷款或将比审计署公布的数字多出3.5万亿元，达到12万亿，银行业面临的风险缺口比预期的可能要大。1.1地方债务规模•截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元，其中：政府负有偿还责任的债务67109.51亿元，占62.62%；政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元，占21.80%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元，占15.58%。数据来源：审计署办公厅2011年第35号1.1地方债务规模从行政级别来看，省级、市级和县级政府性债务余额分别为3.2万亿元、4.66万亿元和2.84万亿元，分别占29.96%、43.51%和26.53%。可见，市级债务占比最高，县级以上债务占比超过70%。从地区上来看，东部地区也占据了半数的规模。图：2010年地方债务层级分布情况图：2010年地方债务地区分布情况1.2地方债务结构从举借主体看，2010年底地方政府性债务余额中，融资平台公司、政府部门和机构举借的分别为49710.68亿元和24975.59亿元，占比共计69.69%。可以看出融资平台公司是地方债务的举借主体。1.2地方债务结构年以来，我国地方政府性债务规模随着经济社会发展逐年增长。1998年和2009年债务余额分别比上年增长48.20%和61.92%。2010年的债务余额比上年增长18.86%，但增速下降43.06个百分点。1.3债务规模变化情况从借款来源看，2010年底地方政府性债务余额中，银行贷款为84679.99亿元，占79.01%。2010年底地方政府性债务余额中已支出的债务资金中，用于市政建设、交通运输、土地收储整理、科教文卫及保障性住房、农林水利建设等公益性、基础设施项目的支出占86.54%。债权人类别三类债务合计债务额比重银行贷款84679.9979.01%上级财政4477.934.18%发行债券7567.317.06%其他单位和个人借款10449.689.75%小计107174.91100.00%2010年底全国地方政府性债务资金来源情况表债务支出投向类别三类债务合计债务额比重市政建设35301.0436.72%交通运输23924.4624.89%土地收储10208.8310.62%教科文卫、保障性住房9169.029.54%农林水利建设4584.104.77%生态建设和环境保护2733.152.84%化解地方金融风险1109.691.15%工业1282.871.33%能源241.390.25%其他7575.897.89%合计96130.44100.00%2010年底全国地方政府性债务余额已支出投向情况表1.4债务的借款来源和支出投向、地方政府融资平台风险所述，自从1997年东南亚金融危机以来，中国地方政府债务余额进入高增长的时期，增长率如下表所示。发展到今天中国地方政府债务规模越来越庞大了，据统计最高已经达到了14多万亿元。2.1地方政府过度举债的原因（1）分税制改革后的相关政策措施不配套（2）制度不健全（3）非体制因素（4）法制约束力（5）宏观政策（6）地方干部任命与考核制度对地方债务的激励2.1地方政府过度举债的原因•地方政府过度举债会产生地方政府债务风险。地方政府债务风险是指地方政府在运行过程中，特别是在收入和支出安排时，由于制度安排、管理手段等方面存在缺陷，或是受到非预期的冲击而导致收支总量失衡，或期限结构性失衡，从而出现无法按期还本付息现象的可能性。如果债务风险得不到应有的重视，不能够被逐步化解，则经过一段时间的累积，有可能引发地方债务危机。（1）地方政府债务风险定义2.1地方政府债务风险的累积（2）地方政府债务风险累积过程2.1地方政府债务风险的累积（3）地方政府债务可能累积的风险分析a宏观经济风险。b微观经济风险。c金融体系风险。d社会风险。e政治风险。地方经济发展过分依赖债务扩张存在巨大的风险，具体表现为:2.1地方政府债务风险的累积、市政债券国际经验——美日财政体制特点与地方政府融资渠道美国模式美国财政体制特点高度分权对称型财政分权模式联邦财政、州财政和县财政三级治理模式。高度重视财政收益权与财政支出责任的匹配，基本保证“一级政府、一级事权、一级收入权”的模式。美国模式•地方政府融资的主要渠道——市政债券•定义——在美国，市政债券是指州和地方政府及其授权机构发行的有价证券，其发行目的是一般支出和特定项目融资。•基本类型一般责任债券收益债券美国模式一般责任债券收益债券发行人州、市、县或镇政府为建设某一基础设施项目而依法成立的代理机构、委员会等公用事业机构或授权机构，政府也可发行还本付息资金来源项目收费收入、地方税收等各种资金特定项目有偿使用带来的收益风险较小（政府信用）较大（政府并不以自身的信用来担保债券的偿还）利率较低较高美国模式•实际上，除了一般责任债券和收益债券外，美国还有其他多种市政债券，如产业收入债券、住宅供给债券、道义责任债券等等。•美国有数十家专业的市政债券保险公司及行业性组织“金融担保保险协会”，对市政债券进行保险支持，加强了债券的还本付息保障、提高了债券的信用评级，从而降低了投资者的投资风险。•市政债券的利率一般低于公司债，但市政债券信誉相对较高，还本付息有保证，此外联邦政府对个人投资者购买市政债券获得的利息收入免征所得税，因此实际收益也相对较高。日本财政体制中央地方•非对称型财政分权模式。•财权比较集中，中央预算收入占全国预算收入的70%以上。地方财政支出的资金缺口主要通过中央对地方的转移支付加以解决。此外，日本还通过地方交付税和地方让与税的方式弥补地方税源的不足。日本模式地方债券类型地方政府融资的主要渠道：地方公债地方公企业债•地方公营企业发行、地方政府担保的债券；•主要用于下水道、自来水和交通基础设施。银行信贷融资•地方政府直接发行；•主要用于地方道路建设、地区开发、义务教育设施建设、公营住宅建设、购置公用土地以及其他公用事业。日本模式•在城镇基础设施建设上，日本政府主要提供以下扶持性措施：提供财政和政策性金融担保，以降低非国有经济进入基础设施领域的风险；开拓特殊债券市场；发行长期金融债，开创居民储蓄用于基础设施建设的转化渠道等。•此外，日本比较完善的财政投融资对地方政府融资提供了很大的帮助，日本财政投融资运作中分配给地方的比重大概在20%左右，其中主要是通过购买地方债或为地方发债提供担保，保证地方公共基础设施的投资和运营。实际上，日本的地方债并不是真正意义上的市场性、金融性融资，与美国的市政债券制度仍有很大的区别。、市政债券的中国路径我国地方债发展简单历程•建国后，允许地方政府发行债券，如东北生产建设折实公债、地方经济建设折实公债等；•1958年4月，中共中央发布了《关于发行地方公债的决定》，决定自1959年起，在必要时允许发行地方建设公债，并规定了发债的条件；•1985年，在各地方政府怀有强烈的投资冲动的情况下，为了控制投资规模，决定暂停发行地方债。此后，地方债的发行一直受到限制；•2009年开始中央政府每年代地方政府发行一定数量债券；•2011年11月15日，上海市率先自行发行地方债，揭开了此次地方债自行发行的序幕。随后，浙江省、广东省、深圳市相继完成自行发行的试点工作，总发行规模为229亿元。4.1我国地方债发展简单历程发展我国地方债的意义•有助于构建一个更加透明和高效的融资方式，进一步拓宽地方政府的融资渠道，促使政府融资模式进行结构性转变，并促进地方财政透明运行；•锻炼政府市场化融资的能力，有利于形成市场对政府行为的硬约束；•丰富我国债券市场的产品种类，提高债券市场的广度和深度，而且可以作为利率市场化的试验平台；•地方债的发展将有利于促进全社会资金的合理流动，提高资源的配置效率。市政债券中国路径完善市政债券风险管理体制•应重点关注地方政府融资平台的债务风险以及由此引发的信贷风险及财政担保风险，建立多层次政府债务风险预警指标体系和危机化解机制，控制地方政府隐性债务和总体债务规模，降低地方政府债券的违约风险。完善市政债券信用评级体系•影响地方政府信用的因素主要包括经济基础、财政状况、金融生态和基础设施建设等。市政债券中国路径建立流动性的市政债券市场•一是完善市政债券发行定价机制，二是发展功能完善、流动性的二级市场完善多元化的机构投资者层次•包括商业银行、保险公司、基金、证券公司、社保基金、养老金、个人投资者等，为市政债券的发展奠定市场基础建立长、中、短期匹配的期限结构•需要建立长、中、短期不同的发行结构，逐步丰富完善市政债券收益率曲线，为市场定价机制奠定基础推进步骤在现有的法律、法规框架和金融体系下探索发展地方债的运行流程、机构协调、债务管理等问题改革各种不适应债券市场发展的体制机制，为地方债市场的运行创造良好的环境将“自行发债”转为“自主发债”试点突破试点扩大全面推广经过“代理发债→自行发债→自主发债”的演变过程后，最终将会形成一个体系完备、制度健全、功能完善、运转高效的地方债券市场。!