巴塞尔委员会的资产证券化监管

资产证券化监管:巴塞尔委员会1的经验与启示EnlightenmentofBaselCommittee’sFinancialSupervisionofAssetSecuritisation洪艳蓉摘要：银行全面介入资产证券化和可能产生的资本套利等问题，使相应的金融监管成为必要。巴塞尔委员会历时12年的资产证券化金融监管探索与举措，将随着新资本协议的全面实施对银行的证券化活动产生深远的影响。这一系列总结证券化先进国家监管经验并经多方意见征求与实践验证的监管理念与框架，必将为我国的证券化金融监管提供有益的借鉴。Abstract：Theimpactofassetsecuritisationontheoverallriskprofileofabankdemandscloseattentionbybanksupervisions.Since1992,BaselCommitteehassoughttodevelopacapitaltreatmentofassetsecuritisationwhichisfinallyincludedinBaselⅡandwillmakegreateffectonbankbusinesses.Basedonexperienceofdevelopedcountriesandempiricalproofs,BaselCommittee’ssupervisionframeworkwillbegoodenlightenmentforChineseassetsecuritisationprogress.KeyWords：BaselCommittee;assetsecuritisation;financialsupervision关键词：巴塞尔委员会、资产证券化；金融监管作者简介:洪艳蓉，法学博士，博士后，现为北京大学法学院教师，研究方向为金融法、国际金融法、资产证券化。中图分类号：DF962文献标识码：A引言始于住房抵押贷款操作的资产证券化，是20世纪70年代以来世界资本市场最具活力的金融创新。尽管这一具有直接融资和资产信用融资特色的金融工具，一定程度上给商业银行带来了“脱媒”（disintermediation）2的影响，但随着证券化金融创新的深化和金融混业经营限制的放开，银行参与证券化的程度已日益加深。从最初担当售卖资产进行证券化的原始出让人，到担当设立SPE（SpecialPurposeEntity，特殊目的载体）的发起人、资产担保证券（asset-backedsecurities，以下简称ABS）发行人、投资人、资产管理服务人、信用增级（creditenhancement）和流动性便利（liquidityfacility）提供人等多重角色，银行在新一轮的金融竞争中找到了自己的定位和比较优势。3从诞生之日起就与银行结下不解之缘的资产证券化（银行信贷资产证券化），在三十几年的发展历程中，以其增强资产流动性、改善资产负债比例管理，拓展新业务收入来源、多样化资产组合的良好效应，成为倍受商业银行青睐的“点金术”。证券化不仅在创始地美国获得蓬勃发展，占据着美国债券市场的主要份额，而且还越出国门，为其他国家的银行业所采用，成为解决资产流动性难题，满足资本充足率监管要求的有效途径。近十几年来，无论是美洲，还是欧洲、亚洲的银行业，都掀起了一股证券化的浪潮。证券化金融工具的适当利用解决了银行面临的诸多问题，但其不同于传统融资方式的复杂结构和金融特色，可能改变银行所处的金融环境，蕴含潜在的金融风险。尤其是，按照目前监管资本充足率的1988年巴塞尔委员会资本协议4的要求，银行可能在证券化操作中承受了风险却因满足原有的监管标准而无须配置风险资本（riskcapital，又可称监管资本，regulatorycapital）或者可以释放相应的风险资本，从而诱发或滋生资本套利（capitalarbitrage）。为了防范证券化工具运用中的银行风险与金融监管规避行为，促使银行审慎经营和维护金融体系的稳定，在证券化发达国家与继受国家和地区，诸如美国、英国，早就开始了证券化金融监管的探索与实践；而作为国际金融监管论坛与银行审慎监管促进组织的巴塞尔委员会，也注意到了银行业的证券化趋势和所隐含的问题。早在1992年，巴塞尔委员会就开始了证券化金融监管的探索，并结合其资本协议修改的进程，5不断推进和完善相应的监管举措。本文拟在考察巴塞尔委员会资产证券化监管历程与分析其主要内容的基础上，提炼有益的经验借鉴，服务于我国的资产证券化金融监管。巴塞尔委员会的证券化监管历程巴塞尔委员会的资产证券化金融监管，从1992年9月委员会的一个工作小组发布《资产转让与证券化》起算，至今已有12年的历史。随着2004年6月26日新资本协议最终稿（InternationalConvergenceofCapitalMeasurementandCapitalStandards，aRevisedFramework）的发布，包含于其中的有关证券化监管的对象、范围、资本配置要求与计量方法、监督检查与市场纪律（信息披露）等方面的内容已基本明确。这些措施将随着新资本协议的具体实施，对世界范围内银行参与资产证券化的活动产生巨大而深远的影响。有关证券化的监管历程和相关的进展，见表1。6表1资产证券化的监管历程发布时间巴塞尔文件与草案主要内容后继进展与备注1992年9月资产转让与证券化(AssetTransfersandSecuritisation)从监管者的立场出发，介绍了证券化的机制、动机和相关的风险，并提出证券化监管的初步框架，包括对资产“真实销售”（TrueSale）、证券化安排的管理、第三方银行提供信用增级或流动性支持的操作要求与资本监管，要求监管者谨慎确认证券化安排中的风险是否已部分或全部有效地转给了投资者或者信用增级者，并确保证券化安排是审慎的，以将操作风险控制在可接受的水平上。该报告出自巴塞尔委员会一个工作组之手，虽未经巴塞尔委员会正式批准，但已提供给其他监管者以供参考。1999年6月新资本协议征求意见稿第1稿(TheNewBaselCapitalAccordFirstConsultativePaper)在其中首次规定了对传统证券化（TraditionalSecuritisation）7（含带有提前偿还特色的循环证券化，RevolvingsecuritisationswithEarlyAmortisationFeatures）的具体监管，但只涉及银行所面临的明显风险（explicitrisk）的处理。委员会共收到200多份意见与建议，并据此对协议内容进行调整与修改。2001年1月新资本协议征求意见稿第2稿和资产证券化补充文件(TheNewBaselCapitalAccordSecondConsultativePaper)and（AssetSecuritisation:SupportingDocumenttotheNewBaselCapitalAccord）在其中贯彻新资本协议的三大支柱精神，8规定采用标准法（StandardisedApproach）和内部评级法(InternalRatings-basedApproach)处理传统证券化中银行（包括作为原始债权人、投资人和承销人）所面临的明显风险，并讨论了相应的操作要求、披露要求和最低资本要求。有关综合证券化（SyntheticSecuritisation）、隐含的和其他残余风险（implicitandotherresidualrisks）的讨论也包含在其中。2001年5月31日结束征求意见，委员会共收到200多份意见与建议，并据此对协议进行调整与修改。2001年4月委员会启动第1次新资本协议方案定量影响调查（QuantitativeImpactSurvey，以下简称QIS），并根据调查结果进行相应调整和修改。2001年10月资产证券化处理工作报告（第1工作报告）（WorkingPaperontheTreatmentofAssetSecuritisations）深入讨论在新资本协议征求意见稿第2稿中首次提出的两个建议，一为采用内部评级法处理传统证券化和综合证券化；一为综合证券化的一般处理方法（包括标准法和内部评级法）。2001年11月15日结束征求意见。2001年5月委员会启动第2次定量影响调查（QIS2），同年11月启动QIS2.5，收集操作风险资料并据此进行相应调整和修改。2002年10月证券化第2工作报告（SecondWorkingPaperonSecuritisation）继续讨论证券化框架中的一些新因素，包括内部评级法的新进展、监管者监督检查框架的主要参数等。2002年12月20日结束征求意见。2002年10月委员会启动第3次定量影响调查（QIS3），主要关注新资本协议征求意见稿第1支柱中拟订的最低资本要求。通过评估调查结果，决定是否调整协议。2003年4月新资本协议第3稿(TheNewBaselCapitalAccordThirdConsultativePaper)在原有框架上简化证券化处理，包括传统证券化和综合证券化中确认风险转移的操作要求，证券化中采用标准法与内部评级法对一系列风险暴露（riskexposures）的处理，并提供了简化风险加权资产（riskweightedassets）计算的简单标准法（theSimplifiedStandardisedApporach）。2003年7月31日结束征求意见，委员会共收到200多份意见与建议（其中包括中国银监会的反馈），并据此对协议进行调整与修改。2003年10月11日，委员会在马德里举行会议，讨论有关新资本协议的反馈意见，包括简化资产证券化的处理方法，其中取消“监管公式”（SupervisoryFormula），而使用相对简单的方法成为会议关注的焦点之一。2004年1月证券化框架的变化（ChangestotheSecuritisationFramework）对采用内部评级法处理信用风险的证券化框架进行简化，并促进目前几种可采用的方法之间的一致性。该变化是2003年10月马德里会议中有关证券化工作的落实。2004年5月11日委员会取得对新资本协议的一致意见（ConsensusAchievedonBaselIIProposals），并决定在2004年6月底公布新资本协议的最终文本2004年6月新资本协议最终稿，即经修订的1988年资本协议（InternationalConvergenceofCapitalMeasurementandCapitalStandards，aRevisedFramework）在总结上述文件基础上确定证券化监管的基本框架，并适当调整了相关规定。最大的变化是修改了具有提前偿还特色的零售信用额度（retailcreditline）的信用转换系数（creditconversionfactor）。2006年年底开始在其成员国内实施新资本协议。非成员国可根据本国实际情况决定是否实施、实施的时间安排和实施方式等。巴塞尔委员会的证券化监管内容资产证券化是晚近以来出现的新型金融工具，不仅结构精巧，运作复杂，而且形式多样，具有很强的金融创新能力，是日益为银行所运用的高级风险管理技术，它在很大程度上改变了对风险和业务的监测与管理模式。如果继续采用与其他金融工具相同的监管方式恐怕难以实现风险的有效控制，因此巴塞尔委员会在新资本协议最终稿的三大支柱中——最低资本要求、监管者的监督检查和市场纪律——分别规定了对证券化的特殊处理。此外，在附录九“简单标准法”当中，也做了专门规定。总体而言，新资本协议中资产证券化监管的内容：从所调整的证券化类型来看，既包括产生时间较长，结构较为简单，应用也较为普遍的传统证券化，也包括新近出现的，技术要求高而正在兴起之中的综合证券化。从可证券化的资产类型，即资产池标的资产的构成来看，包括但不限于贷款，授信（commitments）、资产担保和抵押贷款担保证券（ABS，MBS）、公司债券、股权证券和非上市股权投资。一个资产池可以包括一