城市地下综合管廊投融资及市场化模式zl150923-张燎

住建部“城市地下综合管廊规划建设培训班”城市地下综合管廊项目投融资住建部“城市地下综合管廊规划建设培训班”城市地下综合管廊项目投融资及市场化运作及市场化运作张燎济邦咨询公司张燎，济邦咨询公司2015年9月24日.西安此演示文件仅供专题讲座学员使用，不应视作演讲人及所属机构的任何投资建议。未经演讲人和会议组织者书面许可，其它任何机构和个人不得擅自传阅、引用或复制本演示文件的任何部分或全部内容要点•地方政府基建投融资体制的演变•PPP基本概念与操作流程•城市地下综合管廊项目市场化运作1要点••地方政府基建投融资体制的演变地方政府基建投融资体制的演变•PPP基本概念与操作流程•城市地下综合管廊项目市场化运作2基础设施存量资产和新增投资是地方政府可动用的重要资源和稳增长措施城市经营的经济资源城市经营的经济资源国企国企城市经营的经济资源城市经营的经济资源土地土地税费及税费及转移支转移支城市基城市基国企国企资产资产土地土地资源资源转移支转移支付等付等城市基城市基础设施础设施可以分红吗？出售，战略性退出？足够维持政府正常运转的吃饭财政开支？新增城建资金的来源！空前社会压力和房地产调控既有新增投入任务，又有庞大的存量资产；既有经营性设施，也政策下能否持续供应资金？有大量公益性项目3城建投融资体制变迁的四个阶段第二阶段第三阶段第一阶段第一阶段现阶段第二阶段扩大政府负债规模增加投资能力第三阶段增加土地出让收入进行基础设施建设地方政府直接作为投融资主体，资金依赖地方财政积累现阶段大量组建地方融资平台，债务负担迅速增大’90中期之前特征：传统模式：地方政府职能部门、事业单位、项目建设指挥部直接作为城建投融资主体，资金主要来源于地方财政收入的积累，基本不负债。缺点：•筹资来源单一，受限于地方财力增长速度，筹资来源单，受限于地方财力增长速度，可积累的建设资金量少；•严重制约地方政府城市建设投资能力。城建投融资体制变迁的四个阶段（续）第二阶段第二阶段第三阶段第一阶段现阶段第二阶段第二阶段扩大政府负债规模增加投资能力第三阶段增加土地出让收入进行基础设施建设地方政府直接作为投融资主体，资金依赖地方财政积累现阶段大量组建地方融资平台，债务负担迅速增大’90中期~2000年前后特征：部分城市开始出现城投公司等地方融资平台，或者对原有城市基础设施企业进行“事改企”，通过其对外借款（境外发行债券、世行及外国政府贷款）、银行贷款等扩大政府城建负债规模，启动了一批新建、改扩建的城建基础设施项目…缺点：•国有体制下，城建建设成本、营运成本难以得到有效控制；•城投公司只是债务融资的工具，负债率渐高，难以城投公司只是债务融资的工具，负债率渐高，难以为继城建投融资体制变迁的四个阶段（续）第二阶段第三阶段第三阶段第一阶段现阶段第二阶段扩大政府负债规模增加投资能力第三阶段第三阶段增加土地出让收入进行基础设施建设地方政府直接作为投融资主体，资金依赖地方财政积累现阶段大量组建地方融资平台，债务负担迅速增大约2000~2008年特征：地方政府以土地使用权出让收入作为城建资金主要来源，辅以基础设施配套费、城建维护费等专项税费重点挖掘城市土地出让收这资金来由费，重点挖掘城市土地出让收入这一资金来源。由此也引致中国地价、房价逐渐上升以致脱离工薪阶层可消费水平，成为普遍的社会问题缺点：•土地资源有限，不可持续•社会负面影响大，深受诟病，可能影响社会稳定；•未触动城建投融资的机制、体制性问题未触动城建投融资的机制体制性问题城建投融资体制变迁的四个阶段（续）第二阶段第三阶段第一阶段第四阶段第四阶段第二阶段扩大政府负债规模增加投资能力第三阶段增加土地出让收入进行基础设施建设地方政府直接作为投融资主体，资金依赖地方财政积累第四阶段第四阶段大量组建地方融资平台，债务负担迅速增大约2008~2014年特征：以2008年底反危机的“四万亿”经济刺激计划为重要分水岭，各级各地地方政府在原有城投公司基础要分水岭，各级各地地方政府在原有城投公司基础上，又新组建了大量地方融资平台公司，利用宽松的银行信贷政策，为城建项目大量融资，债务负担迅速增加。缺点：•匆忙上阵，地方融资平台可持续性战略不清•担保不规范、多头贷款、挪用贷款、企业负债率管理失控理失控•不少融资平台自身缺乏足够现金流和还本能力，成为地方政府融资的“工具”，而非”投融资运营企业“43号文之前的地方政府平台公司投融资模式•平台公司往往缺乏独立的可持续战略规划，清晰、稳定偿债机制中央政府机制•平台公司是“融资工具”还是“市场企业”？地方政府中央政府国债、专项补贴地方政府资金市场(银行贷款、短融、中票、信托)资本金注入补贴中短期资金土地市场/土地资本偿债融资平台公司资本市场(股票发行、企业债、ABS)民间/社会资本投资略投资并购、BT土地市场/土地资本融资平台公司(行业投资、战略投资、PE)收费权/收费补偿机制增信公益性城建项目准经营性城建项目经营性城建项目8城建项目城建项目城建项目对地方政府性债务的管理思路在2014年发生了变化…“修明渠、堵暗道”——国发[2014]43号文“关于加强地方政府性债务管理的意见”“堵暗道”即严控平台公司融资和高成本非标融资；堵暗道，即严控平台公司融资和高成本非标融资；“修明渠”，即大力发展自发自还地方政府债券，以及PPP地方债修明渠政府融资方式PPP融资平台贷款堵暗道9非标高息融资债务管理新政后，地方平台融资必须向PPP模式转型•根据19、412、463号、43文规定，在基础设施项目的投融资模式设计时，应该重新定位“地方政府”和“融资平台公司”的地方政府业主社会投资人平台公司定位地方政府和融资平台公司的关系。•结合中央推行PPP的精神和政策导向，将原来的政府投融资功能延伸的模糊关系转地方政府PPP项目公司PPP项目合同形成清晰的政府采购机制平台公司股东换为政府与公益性项目投资人之间的清晰合同关系基础设施项目银行银行贷款地方政府模糊的财政性资金偿债机制银行贷款平台公司银行银行贷款业主/投资人•可以将基建项目设计为PPP项目，形成有合同保证的，清晰的政府公共采购支付现金流，突破银行融资限制才有可能基础设施项目•银行担心的重点是项目本身是否有足够的现金流，或者政府购买服务是否财力可承受。1010密集发布的地方债务管理“新政”文件给地方政府的“心震”•2014.8.31，新《预算法》，主席令12号•2014.9.24,《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》,财金76号2014.9.24,《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》,财金76号•2014.10.2,《关于加强地方政府性债务管理的意见》,国发[2014]43号2014108《关于深化预算管理制度改革的决定》国发[2014]45号•2014.10.8,《关于深化预算管理制度改革的决定》,国发[2014]45号•2014.10.24,《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》,财预[2014]351号•2014.11.26,《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，国发[2014]60号•2014124《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》财金•2014.12.4,《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》,财金[2014]112号•2014.12.4,《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》,财金[2014]113号•2014.12.4,《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，发改投[2014]2724号……11密集发布的地方债务管理“新政”文件给地方政府的“心震”•2015.1.19,《政府与社会资本合作项目合同指南》，财金[2015]156号•2015.1.20，《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》,财库[2015]214号•2015.1.20，《政府与社会资本合作政府采购管理暂行办法》，财库[2015]215号•2015123，《关于实行中期财政规划管理的意见》，国发[2015]3号2015.1.23，《关于实行中期财政规划管理的意见》，国发[2015]3号•2015.3.4,《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》，财建[2015]29号•2015.4.14,《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》，财金〔2015〕21号•2015.4.25，《基础设施和公用事业特许经营管理办法》,国家发改委等六部委,[2015]25号•2015.5.22，《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》,国办发[2015]42号发[2015]42号12要点•地方政府基建投融资体制的演变••PPPPPP基本概念与操作流程基本概念与操作流程•城市地下综合管廊项目市场化运作13PPP的起源及实质…ƒPublic-PrivatePartnership（PPP，政府与社会资本合作）上世纪八十年代发端于英国，1992年正式使用PFI名称，1997年被英国工党政府大力推广，后逐端于英国，年正式使用名称，年被英国党政府大力推广，后逐渐被多数工业化国家和发展中国家政府所采用的基础设施/公共服务的替代性提供机制；ƒ传统上，基础设施和公共服务应由政府等公共部门用财政资金提供；但是，公共物品的私人提供机制其实很早就存在……ƒPPP是将习惯上由纳税人出资，政府采购并提供给社会公众的公共设施或服务，交由社会资本设计、建设、融资和运营的模式。相应地，社会资本在PPP合同期限内面向用户收费或者定期从政府处收取服务费作为收入来源。Public：公共部门Public：公共部门Private:私营部门（社会资本）Partnership:合作伙伴关系14国家部委对PPP的定义中国财政部的PPP定义政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益昀大化。——财金[2014]76号文中国发改委的PPP定义政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。益共享、风险分担及长期合作关系。——发改[2014]2724号文15PPP模式主要特点1.服务产出：公共2.合同当事方：公产品及服务共部门与社会资本3.合同长期性，通4.风险合分配PPP模式的四大特点期性，通常有运营责任理分配、收益合理模式的四大特点16PPP与传统采购方式区别传统采购PPP模式成本成本费用偏差偏差估计时运行成本变化无需支付直到支付服务和资产运营费用时时估计投资成本间变化估计运行成本，直到设备准备完毕。产运营费用支付投资回报时间间建设阶段运营阶段建设阶段运营阶段公共部门旨在通过PPP引入私人部门的参与，提供高质量的基础设施，同时降低资金占用。公共部门的财政支出更加平滑，减少了项目生命期初的集中性资本投入的压力目生命期初的集中性资本投入的压力。17中国的PPP模式经历了逐步发展过程…规范发展规范发展探索尝试探索尝试（19952013年）规范发展规范发展（2013年以后）ƒ2013年开始，亚洲开发银行、财政部启动对的政策研究理论研究理论研究（1995年前）（1995~2013年）ƒ国家计委以首批试点BOT方式在国内尝试推行PPP模式，财政部启动对PPP的政策研究ƒ2013年11月，十八届三中全会决议提出鼓励社会资本进入基础设施和公共服务；ƒ尚未出现PPP的完整概念，重点探讨BOT模式在中国应用的可行性；如广西来宾电厂、成都自来水六厂等；ƒ引入国际金融组织的专业经验和咨询力量协助推进试点项目础设施和公共服务；ƒ2013年12月，财政部会议正式提出大力推行PPPƒ2014年2月，发改委PPP立法工的可行性；ƒ多限于对BOT的概念、益处及弊端等的启蒙性理论探讨；ƒ也出现以个案形式操作BOT和咨询力量协助推进试点项目ƒ以建设