对流域规划中系统性融资方案的思考

第４０卷第８期２００９年４月　　人　民　长　江Ｙａｎｇｔｚｅ　Ｒｉｖｅｒ　　Ｖｏｌ．４０，Ｎｏ．８Ａｐｒ．，２００９收稿日期：２００９－０１－２０作者简介：常思勇，男，国家开发银行规划部，高级经济师，博士。　　文章编号：１００１－４１７９（２００９）０８－００１１－０２对流域规划中系统性融资方案的思考常思勇　刘　洪　靳　军（国家开发银行规划部，北京１０００３７）摘要：流域治理工程投资巨大，需要以政府投资为主导，并吸引社会投资，因此在流域规划研究中，有必要加强政府投资与市场融资的有效机制研究。阐述了在流域规划研究工作中，加强投融资研究的重要性和必要性，建议规划研究和制定部门应加强与金融机构的合作，制定系统性融资方案，以增强政府融资能力和解决融资途径，确保规划目标实现。介绍了国家开发银行在推动政府规划先行、进行市场机制和信用建设，从而为规划实施提供融资支持方面所积累的一些经验。关　键　词：流域治理；流域规划；投融资；市场机制；方案研究中图分类号：Ｆ４０７．９；ＴＶ８８２　　　文献标识码：Ａ１　规划对改善流域治理的意义纵观世界各国的发展历程，经济的发展，社会的进步，都离不开良好的战略或规划。“科学发展、规划先行”，“科学”是认识论，主要体现对人与自然关系的认识，对自然界科学技术的认识，对历史的认识，也就是对国情的认识。“发展”是实践论，主要体现人与自然及人与社会的关系，体现对社会、市场、效率等基础制度科学内容的认识，不仅是对科学规律的认识和服从，而且还要运用规律，加快发展。科学全面系统的规划可以进一步明确目标，统一认识，凝聚各方资源，引领并推动规划实现。流域往往横跨众多省市，有的甚至跨越国界，情况较为复杂。而且，流域治理主要涉及的水资源保护和调配、水污染防治等工程投资巨大，目前主要由政府财政出资。面对严峻的环保要求、饮水安全要求以及建设资金不足的情况，做好流域规划并加强投资问题的研究，对统筹协调流域综合开发和保护显得尤为迫切和重要。２　加强系统性融资方案研究的必要性规划提出的任务目标需要资金支持才有可能实现，不考虑筹资途径和模式、不计成本和效率，一方面规划目标难以实现，另一方面也造成国家财力的浪费。仅依靠政府的财力解决我国流域面临的各类问题是远远不够的，需要与更加合理的市场机制相配套，才能更加有效吸引社会资金、提高投资效率。以市场建设为核心的科学发展规划，将形成体制和制度上的后发优势，加速我国的跨越发展。传统西方经济学认为，投资、消费和出口是拉动经济增长的三大动力，但这是建立在市场已经发展的基础上。实际上，市场建设和制度建设是跨越这三大动力的基础，可以看成是拉动经济增长的第四大动力，这是发展中国家、市场落后国家所特有的潜力和后发优势，能够大幅放大经济效率，成效将是多方面、全方位和难以估量的。规划在提出发展目标和项目建设需要的同时，应合理安排和计划建设资金的筹集和使用。鉴于我国公共财力的紧张状况，规划研究中应考虑建设一个高效的市场和融资体系，满足流域保护和发展重大项目、大型基础设施融资需要，实现金融和区域、金融和经济社会发展相协调。我国过去以规划和计划推动经济发展，总的来说是成功的，但还缺少必要的市场建设和体制建设的要求。同时，规划中确定的治理工程仅为重点工程，还有大量非重点治理项目需要各级政府实施，市场机制的建立有助于带动社会资金的投入。２００７年６月３０日，温家宝总理在“太湖、巢湖、滇池污染防治会议”上指出，要“理顺运作机制和管理体制，建立政府引导、企业为主、社会参与的污染治理投入机制”。２００７年７月１２日，云南省省长秦光荣在“滇池水污染治理调研座谈会”上提出，“建立滇池治理专项基金和发行债券，抓紧建立和完善与市场化相适应的投融资体制，开放环保基础设施建设与运营市场，吸纳社会、企业、个人资金及外资投入滇池的治理与保护”。２００８年，由国家发改委地区司牵头的“我国流域水污染治理机制研究”已经启动。亚洲开发银行也启动了一项名为“以基于市场的手段控制水污染的政策研究”。可见，政府和部分金融机构已开始重视投融资市场机制的研究。引入市场化机制并不是政府不投资了，而是要研究和探索政府资金与市场化机制相结合的高效创新机制，提高投资效率。建议规划研究和制定部门与金融机构合作，制定规划目标　　人　民　长　江２００９年　实施的系统性融资方案，进行必要的融资机制和金融产品研究，以增强政府融资能力和解决融资途径，提前做好规划项目实施的资金安排，确保规划目标的实现。同时，建议规划要立足长远，制定“百年规划”。流域治理和保护都是重大的基础设施项目，特点是功在当代、利在千秋，项目发挥效益时间较长，几十年、甚至上百年。巨大的投资通常也需要长期的贷款，期限一般为１５～２０ａ。但是目前规划期通常为５～１０ａ，前瞻性不够，容易造成重复建设和资源的浪费。３　国家开发银行经验借鉴国家开发银行（以下简称“开行”）作为政府的开发性金融机构，２００３年以来，按照“政府热点、雪中送炭、规划先行、信用建设、融资推动”的开发性金融理念，从规划入手，加强与地方政府的规划合作，对贷款项目要严格遵照规划审批和监管，不在政府规划中和不符合规划要求的项目不予支持。对长三角经济社会发展规划、太湖污染治理规划等关系国计民生的重要项目，开行向政府提供技术援助贷款，以加强规划研究。同时，开行注重推动政府进行市场建设和制度建设，改善地方信用环境，并带动其他金融机构以银团贷款或联合贷款等方式共同支持政府热点项目建设。我国城市基础设施建设近１０多年来得以迅速开展，取得了巨大的经济和社会效益，这是开行“规划先行”成果的实例。２００８年６月３日，开行上报国务院《汶川大地震重建战略与开发性金融作用研究》，得到胡总书记、温总理等国家领导的重要批示，并下发国务院各大部委学习研究。为做好对一系列灾后恢复重建各项规划的资金支持，开行会同国家发改委等有关部委及高校专家共同开展《灾后恢复重建融资研究》课题研究，在灾后重建资金需求测算、财税金融联动、灾后重建特别银团贷款、灾后重建专业担保公司、灾后重建产业投资基金、灾后重建并购贷款、灾后重建资金统筹协调机制等７大方面展开研究，取得丰硕成果，有关意见和建议被国家部委采纳。近年来，开行在环境保护和流域治理领域，加强与国家发改委、环保部、水利部、中科院的合作，除了信贷资金对项目建设的支持，更加注重规划合作及相关研究，在启动合作开展环保规划、长江及五大淡水湖保护与发展研究，以及促进政府环境发展战略的实现方面，发挥了不同于一般商业银行的作用。截至２００８年８月，开行支持淮河、海河、太湖、巢湖、滇池、三峡库区及上游、松花江、黄河中上游８个流域项目２１５个，承诺贷款４４６亿元，累计发放２３２亿元。２００９年，开行将与环保部签署新一轮的《开发性金融合作协议》，参与正在开展的“十一五”环保规划中期评估、环保投资体制研究、“十二五”环保发展规划等工作，将在完善投融资机制、优化财政资金支持模式、引导社会资金投入等方面发挥积极作用，并将对环保部的规划、研究及重大项目的实施等方面提供支持。（编辑：朱晓红）ＴｈｉｎｋｉｎｇｏｎｓｔｕｄｙｏｆｓｙｓｔｅｍｉｃｆｉｎａｎｃｉｎｇｐｌａｎｆｏｒｒｉｖｅｒｂａｓｉｎｐｌａｎｎｉｎｇＣＨＡＮＧＳｉ－Ｙｏｎｇ　ＬＩＵＨｏｎｇ　ＪＩＮＪｕｎ（ＰｌａｎｎｉｎｇＤｅｐａｒｔｍｅｎｔｏｆＣｈｉｎａＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔＢａｎｋ，Ｂｅｉｊｉｎｇ１０００５３，Ｃｈｉｎａ）　　Ａｂｓｔｒａｃｔ：　Ｉｎｔｈｅｓｔｕｄｙｏｎａｒｉｖｅｒｂａｓｉｎｐｌａｎｎｉｎｇ，ｉｔｉｓｎｅｃｅｓｓａｒｙｔｏｓｔｒｅｎｇｔｈｅｎｔｈｅｅｆｆｅｃｔｉｖｅｍｅｃｈａｍｉｓｍｏｆｍａｒｋｅｔｆｉｎａｎｃｉｎｇａｎｄｇｏｖｅｒｍｅｎｔａｌｉｎｖｅｓｔｍｅｎｔ．Ｔｈｅｐａｐｅｒｐｒｅｓｅｎｔｓｔｈｅｎｅｃｅｓｓｉｔｙａｎｄｉｍｐｏｒｔａｎｃｅｏｆｓｔｒｅｎｇｔｈｅｎｉｎｇｔｈｅｓｔｕｄｙｏｎｆｉｎａｎｃｉｎｇｗｏｒｋｉｎｔｈｅｒｅｓｅａｒｃｈｏｆｒｉｖｅｒｂａｓｉｎｐｌａｎｎｉｎｇ．Ａｓｕｇｇｅｓｔｉｏｎｔｈａｔｔｈｅｐｌａｎｓｔｕｄｙａｎｄｆｏｒｍｕｌａｔｉｎｇｄｅｐａｒｔｍｅｎｔｓｓｈｏｕｌｄｓｔｒｅｎｇｔｈｅｎｔｈｅｃｏｏｐｅｒａｔｉｏｎｗｉｔｈｔｈｅｆｉｎａｎｃｉｎｇｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎｓｔｏｍａｋｅａｓｙｓｔｅｍｉｃｆｉｎａｎｃｉｎｇｐｌａｎ，ｓｏａｓｔｏｉｍｐｒｏｖｅｔｈｅｆｉｎａｎｃｉｎｇａｂｉｌｉｔｙｏｆｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｓｔｏａｃｈｉｅｖｅｔｈｅｐｌａｎｎｉｎｇｇｏａｌ．Ｓｏｍｅｅｘｐｅｒｉｅｎｃｅｓｉｎｐｒｏｍｏｔｉｎｇｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｐｌａｎｎｉｎｇｉｎｐｒｉｏｒｉｔｙ，ｅｓｔａｂｌｉｓｈｉｎｇｍａｒｋｅｔｍｅｃｈａｎｉｓｍａｎｄｃｒｅｄｉｔｓｙｓｔｅｍｏｆＣｈｉｎａＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔＢａｎｋａｒｅｉｎｔｒｏｄｕｃｅｄｆｏｒｔｈｅｆｉｎａｎｃｉｎｇｓｕｐｐｏｒｔｏｆｔｈｅｐｌａｎｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ．Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：　ｒｉｖｅｒｂａｓｉｎｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ；ｒｉｖｅｒｂａｓｉｎｐｌａｎｎｉｎｇ；ｆｉｎａｎｃｉｎｇ；櫌櫌櫌櫌櫌櫌櫌櫌櫌櫌櫌櫌櫌櫌櫌櫌櫌櫌櫌櫌櫌櫌櫌櫌櫌櫌櫌櫌櫌櫌櫌櫌櫌櫌櫌櫌櫌櫌櫌櫌櫌櫌櫌櫌櫌櫌櫌櫌櫌櫌櫌櫌櫌櫌櫌櫌櫌櫌櫌櫌櫌櫌櫌櫌櫌櫌櫌櫌櫌櫌櫌櫌櫌櫌櫌櫌櫌櫌櫌櫌櫌櫌櫌櫌櫌櫌櫌櫌櫌櫌櫌櫌殺殺殺殺ｍａｒｋｅｔｍｅｃｈａｎｉｓｍ落实科学发展观　节约保护水资源　２１