保障国家粮食安全：在增产与减损两端同时发力

保障国家粮食安全：在增产与减损两端同时发力综合生产能力建设、科技进步、制度变革等为中国粮食生产提供了不竭动力，以下是小编分享的内容，欢迎参考借鉴与借鉴。粮食安全是“国之大者”，解决好14亿多中国人的吃饭问题始终是治国理政的头等大事。新中国成立70多年来，始终把发展粮食生产作为农业农村工作的重点，依靠世界9%的耕地，生产了近1/4的粮食，养活了近1/5的人口，成功依靠自身力量实现了粮食基本自给，走出一条中国特色粮食安全之路。进入新发展阶段，开启全面建设社会主义现代化国家新征程，立足中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局，确保国家粮食安全是实施乡村振兴战略和建设农业强国的首要任务，是中国式现代化进程中稳经济、稳社会、稳全局的根本保障。但不容忽视的现实是，一方面受国内农业资源环境约束趋紧、地方抓粮和生产者种粮积极性弱化等多重影响，粮食稳产增产面临严峻挑战；另一方面粮食产后损失和食物浪费十分普遍，且数量巨大，加剧了粮食生产供给和农业资源环境的压力。因此，迫切需要从粮食生产、流通、加工到消费全产业链系统谋划，在粮食增产和减损两端同时发力，全方位夯实粮食安全根基，牢牢掌控粮食安全主动权，这是当前亟需研究的重大现实问题。发展粮食生产是保障国家粮食安全的基础，始终是社会各界关注的焦点。1996年《中国的粮食问题》明确提出，“立足国内资源，实现粮食基本自给，是中国解决粮食供需问题的基本方针。中国将努力促进国内粮食增产，在正常情况下，粮食自给率不低于95%”。过去几十年，我国从保护耕地资源、增加农业投入、加强水利建设、提高物质装备水平等方面系统促进国内粮食生产发展。学术界对我国粮食生产问题进行广泛而深入的研究探讨，主要集中在耕地保护和非粮化配置、高标准农田和农业基础设施建设、劳动力转移与农业机械化、新型经营主体发展、农地流转与农业社会化服务、粮食最低收购价和农业补贴政策及其改革等对粮食种植面积或产量的影响，进而从促进要素升级和配置结构优化、改善粮食生产条件和夯实产能基础、完善支持保护制度等维度提出有关政策建议。节约粮食、减少损耗和浪费，是兼顾减轻农业资源环境压力和保障粮食供需基本平衡的有效途径。节约粮食的思想由来已久，也是传承千年的优良传统。20世纪90年代中国政府即指出，中国依靠自身力量实现粮食基本自给在节约粮食方面有潜力，“如果将各环节的损失降至合理范围，每年至少可节约粮食2000万t”，并部署减少粮食损失的具体举措。但在现实中，粮食产后损耗和食物浪费形势却异常严峻，特别是收入大幅增长后食物浪费问题尤为突出，过多的损耗浪费对国内粮食供需平衡和农业资源环境等带来巨大压力。党的十八大以来，把高度重视节约粮食，注重解决粮食生产、流通、加工和消费过程中的大量浪费问题摆到突出重要位置。2021年《反食品浪费法》和《反食品浪费工作方案》出台，为进一步推进粮食节约减损、遏制餐饮食品浪费等提供了基本遵循；2021—2023年连续三年中央一号文件都明确提出要深入开展粮食节约行动，系统推进生产、流通、加工、存储和消费全链条节粮减损。学术界虽然长期关注，但直至最近5~10年方才兴起对粮食节约减损问题的系统研究，如估算粮食生产、储存、流通、消费等具体环节以及全产业链的损耗或浪费，并提出制度设计和治理策略。2022年中央农村工作会议明确提出，“保障粮食安全，要在增产和减损两端同时发力”。这是从粮食产业链和供应链整体出发，把国内粮食稳产增产、粮食节约减损置于保障国家粮食安全的同等重要位置，是新发展阶段保障国家粮食安全的重大举措和有效途径。基于此，本文紧扣“保障粮食安全要在增产和减损两端同时发力”这一要求，对粮食生产端保障国内粮食稳产增产、粮食消费端推进粮食节约减损的当下现实情境和主要挑战进行系统分析，如农业资源环境、地方抓粮和生产者种粮积极性、粮食产业链供应链损耗、食物浪费等问题，进一步针对性提出协同推进粮食稳产增产和节约减损的政策建议，以期为构建更高层次、更高质量、更有效率、更可持续的国家粮食安全保障体系和完善粮食安全全产业链协同治理等提供决策参考。1新发展阶段我国粮食稳产增产的现实情境与关键挑战综合生产能力建设、科技进步、制度变革等为中国粮食生产提供了不竭动力，中国粮食产量由1949年1.13亿t、1978年3.05亿t，快速跨越到2022年6.87亿t，已连续8年稳定在6.5亿t以上（图1），为中国经济发展、社会稳定和国家安全奠定了坚实基础。但是，面对新发展阶段和百年大变局复杂多变的国内国际环境，保持国内粮食稳产增产是端牢中国饭碗、守牢粮食安全底线的根本。当前和今后一个时期，我国粮食稳产增产面对的困难越来越多，挑战越来越严峻，主要体现有几个方面。1.1农业资源环境约束趋紧耕地资源的稀缺性与日俱增，面临数量减少、质量下降的双重风险。就耕地数量而言，工业化、城镇化对耕地的占用，国土绿化和生态文明建设、退耕还林还草还湿，以及各类违法违规占用等，导致耕地数量持续减少。第二次全国土地调查和第三次全国国土调查数据显示，我国耕地面积已经由2009年的1.35亿hm2（20.31亿亩）下降到2019年的1.28亿hm2（19.18亿亩），10年间减少了752万hm2（1.13亿亩）；人均耕地由0.101hm2（1.52亩）减少至0.091hm2（1.36亩），且这种趋势在相当长时期仍难以扭转。当前各地以宜居宜业和美乡村建设、生态治理与人居环境整治、农业结构调整和三次产业融合发展等名义违规占用耕地的现象仍屡禁不止，部分地区在执行耕地占补平衡政策有偏差，一定程度上存在占多补少、补充数量不到位问题。1）全国耕地整体质量不高，以中低产田为主。根据《2019年全国耕地质量等级情况公报》，全国耕地平均等级为4.76等（相当于中等地），中低产田占到耕地面积的2/3以上，其中基础地力相对较差、生产障碍因素突出的7至10等的耕地占比为22%。第三次全国国土调查数据显示，旱地占到耕地面积的50.3%，水田只占24.6%；位于6度以上的坡耕地占到22.8%，其中15度以上的坡耕地占9.4%；位于一年一熟制地区的耕地占到47.9%，即意味着耕地质量、结构和区域布局并不利于保障国内粮食的稳产增产。2）耕地沙化荒漠化、酸化盐碱化加剧，耕地退化愈发严重。南方耕地酸化、北方耕地盐碱化、东北黑土地退化问题日益突出，涉及面积0.44亿hm2（约6.6亿亩），超过全国耕地面积的1/3。作为东北黑土核心区，尽管一年一熟制，2021年黑龙江、吉林仍以全国12.4%和4.9%的粮食播种面积，贡献了全国11.5%和5.9%的粮食产量，为确保国家粮食安全做出巨大贡献，但同时也带来黑土地退化严重等问题。《东北黑土地保护白皮书（2020）》指出，目前东北黑土地土壤黑土层厚度已经减少了30%~50%，一些地区土壤黑土层不足20cm，且因不合理开垦利用和水土流失等仍以每年1~2mm的速度减少。3）水土流失、化学投入品过量施用、耕地连续高强度利用等导致耕地质量持续下降。黄土高原、西南石漠化区、东北黑土区是水土流失的重点区域，这些区域6度以上的坡耕地水土流失尤为突出。2020年全国三种主要粮食作物（稻谷、小麦和玉米）的平均化肥施用强度为382kg/hm2，高于国际安全施用标准；根据农业农村部测算，2020年我国化肥和农药的利用率分别提高到40.2%和40.6%，但残留率依旧较高；农膜使用量持续增加，回收率偏低、土壤残留量不断增加；面源污染造成土壤板结、有机质下降、理化性状变差、水环境被污染。此外，长期高强度、超负荷利用耕地进行农业或粮食生产，对耕地地力保护和永续利用、粮食稳产增产等造成负面影响。4）耕地占补平衡时，占优补劣、占水田补旱地、以次充好现象依旧存在，且监管难度加大。2019年我国建设用地较2009年增加约850万hm2（1.28亿亩），其中对非农建设占用耕地的，需要落实占补平衡政策，但自然资源部2018年在全国随机抽取6203个补充耕地项目进行实地核查，发现建设不真实、数量不足、质量不够的项目占到抽查项目的10%，部分地区补充耕地存在位置偏远、生产条件差、耕种难度大，工程建设标准低、地力培肥不到位、缺乏后期管护等问题。与此同时，为更好满足美好生活需要和促进农业高质量发展，各地推进农业供给侧改革和结构调整，耕地非粮化非农化倾向在局部地区加剧。在东部地区，大量工商资本进入农业领域，通过流转耕地经营、建立生产基地、与合作社或家庭农场产销合作等方式发展现代农业产业，推动了农业产业化经营和乡村三次产业融合发展，满足了人民美好生活需要，但在一定程度上出现非粮化倾向。如浙江粮食播种面积占农作物播种面积的比重由2015年55.8%降至50.0%，广东由52.4%降至49.2%。在西南地区，近年围绕农村脱贫攻坚和巩固脱贫成果，大力发展茶叶、中药、水果、花卉等特色高效农业，非粮化倾向也较为明显。贵州粮食种植比重由2010年62.2%持续降至2021年51.4%，减少10.8个百分点，云南由66.4%降至59.4%，广西和重庆分别由51.9%和66.8%降至45.7%和59.1%。水资源短缺，水土资源不匹配、农田水利配套不完备等使粮食生产抗灾减灾能力面临巨大挑战。我国水资源严重短缺，且时空分布极不均衡，总体呈现南方水多地少、北方地多水少的水土资源匹配特征，对水地“双高”要求的粮食作物生产是刚性约束。第三次全国国土调查数据显示，全国65.0%的耕地位于年降水量800mm以下的地区，其中15.8%的耕地位于降水量400mm以下的地区；北方分布了全国60%的耕地，却仅有19%的水资源，华北平原、东北平原是粮食主产区优势区，都面临水资源短缺的严重束缚。内蒙古耕地面积占到全国的9%，2021年粮食播种面积和产量分别占全国的5.3%和5.6%，当年平均降水量仅有378mm，水资源短缺和环境生态约束是其实现粮食稳产增产的最大障碍。河南、河北是重要的粮食主产区，因水资源不足而大量开采地下水发展粮食生产，由此形成巨大的地下水超采漏斗区，对这一区域粮食可持续的稳产增产形成新挑战。干旱、洪涝是造成我国粮食作物及农业生产减产的最主要因素，全球气候变化将进一步加剧干旱、暴雨、洪涝、台风、高温、寒潮等极端天气事件发生，而我国农业基础条件依然薄弱，农田水利设施重建设、轻管理，重枢纽工程、轻田间配套，建设标准不高、最后一公里“埂塞”现象突出，频发重发的自然灾害已成为粮食生产必须面对的重大风险和现实挑战。1.2农业科技取得新突破难度增大我国粮食连续稳产增产离不开农业科技的贡献。农业农村部数据显示，我国农业科技贡献率已由2010年52%持续提高到2021年61%，其中良种普及率保持95%以上，农作物耕种收综合机械化率达72%。但进一步提升良种单产和品质、耕种收综合机械化率等难度越来越大。粮食育种技术创新突破、优质良种普及推动了我国粮食单产大幅提升，其中稻谷平均单产由1978年3.98t/hm2、2000年6.27t/hm2提升到2022年7.08t/hm2，小麦和玉米分别由1978年1.85和2.80t/hm2，2000年3.74和4.60t/hm2提升到2022年5.86和6.44t/hm2。但2010年以来三种主粮单产的提升速度明显放缓（图1）。我国小麦和水稻的育种技术研究总体上已经处于国际领先水平，二者平均单产已位居全球前列，分别高出2020年世界平均单产的65%和54%，对标全球最高单产约10t/hm2虽有差距，但国内杂交水稻高产攻关试验双季产量（即早稻和晚稻产量之和）达24t/hm2，若再要进一步提升可能需要重大技术攻关和技术突破。我国玉米平均单产仅高出全球平均水平的12%，离美国、加拿大仍有较大差距，如2019年和2020年美国平均单产都超过10t/hm2，加拿大、阿根廷分别在9.2t/hm2和7.5t/hm2以上，表明玉米单产仍有较大提升潜力。但国内育种技术创新主要由国家投入、高校和科研机构主导研发，企业投入和参与严重不足，高产优质、多抗广适、专用特用等难以有效兼顾，重大突破的创新产品难出现，种业创新与生产多元需求、与管理技术配套等还有鸿沟，所育