市场经济下我国土地权利的独立性研究(许明月)

1市场经济下我国土地权利的独立性研究许明月西南政法大学教授上传时间:2002-2-9土地是财富之母，人类社会一切物质财富几乎无不来源于土地，土地制度根本目的在于有效利用土地，增进人类福祉。能否促进土地的利用，似乎可以说是衡量一切土地制度是否合理的唯一标准。（注：土地保护仍然是服从于土地利用的次级价值，而不是土地制度的最终目的，保护之所以必要乃是由于土地为人类根本利益所系，保护的目的是为了实现对土地的永久利用。）我国实行土地公有制度，作为土地所有人的国家和农业集体组织直接经营土地不可能保证土地的利用效率，新中国成立以后至改革开放以前的历史已经充分证明了这一点。因此，在坚持土地公有的前提下，最大限度地发挥土地的利用效率，必须赋予土地所有权以外的其他权利人相对独立的权利，惟有如此，才能保证土地资源通过市场实现配置优化，并在此基础上充分提高土地的利用效率。一、土地权利独立性塑造之必要——两个逻辑在保证永久利用土地前提下最大限度发挥土地的利用价值，是一切土地制度所追求的终极目的。实现土地资源最有效利用，必须具备两个基本前提：第一，土地资源的配置处于最优的状态；第二，在土地资源配置最优状态下，土地利用者能够自主经营土地。然而，这两个前提的实现都要以土地权利的独立化为条件。（一）土地资源配置与土地权利独立化人类社会最大的浪费莫过于土地不能充分发挥其利用价值。决定土地资源效用发挥最基本的因素是土地使用人的经营素质。因此，土地利用效率如何首先取决于土地资源的配置状态。同样一块土地，由富有经营管理经验的土地经营专家利用，其产生的效率可能是由外行使用时的几倍、几十倍、甚至成百上千倍。只有当土地能够落入最善于利用该土地的人手中，才能最大限度地发挥其增进人类福利的效用。实现土地资源配置优化，必须使得土地上各种利益的拥有者能够根据市场规则转移土地上的利益。市场之所以能够发挥最佳的配置效果，其主要原因在于它考虑了土地利用者利用土地能力的差异。假设一个不善于利用土地的人，他拥有某种土地的财产权每年只能给他带来100元的收益，如果他将土地上该项财产权转让给一个善于利用土地的人，或者授予后者对土地进行实际经营的权利能够获得200元的收益，他肯定愿意出让或授予他人经营。同时，如果受让人利用自己的经营方式，能够从同一片土地上获得在扣除各项成本和消耗后仍超过200元的收益，那么，他也会愿意受让。这样的交易对于土地权利的转让、授予者以及土地权利的受让、被授予者来说，都是合算的。市场将通过这种利益机制促进不善于经营土地的人将土地或土地上的某种利益转移给更善于利用土地的人。因此，在市场配置土地资源的情况下，必然存在一种趋势：土地资源逐步向最善于利用土地者手中转移。土地资源配置的市场化是通过土地权利交易而实现的。因此，市场配置土地资源，首先要求土地的权利人能够根据其对交易收益的计算自由地转让土地权利，要做到这一点，首先被转让对象必须具有独立性。也就是说，被转让利益的范围、被转让利益与该土地上的其他利益以及相邻土地上的利益的关系必须明确。在土地权利本身不明确的情况下，除了会大量2增加交易成本并可能因为其他人主张利益而使转让受阻外，由于双方对交易的利益不能进行准确计算，交易的结果未必会对土地的利用有利。因为市场优化资源配置的作用是在交易者将自己作为经济人对待而进行交易的条件下才能发挥，当交易者不能准确地计算其交易利益时，市场便可能发生不能优化资源配置的结果。也就是说，在土地权利不具有独立性的情况下，即便通过市场对土地资源进行配置，其结果并不能肯定导致土地资源配置的优化。（二）资源配置效益与土地权利的独立性在土地资源配置处于最佳的状态下，土地利益的享有者必须能够自由地按照自己的意愿，在其享有的土地利益范围内决定土地利用的一切问题。如果他不能做到这一点，那么，土地资源配置即便是有效的，对于土地效用的发挥也不会有直接的积极作用。即便最善于经营土地的人获得了土地的权利，但如果外部的干涉过多而使得他不能按照合理的方式对土地进行利用，土地产出便不会由于他获得了土地而有所增加。要实现土地资源最有效利用，必须使土地权利人能够按照自己的意志在其权利范围内对土地进行利用。如果他是一个最善于利用土地的人，那么，只有按照他自己的方式利用土地，土地的效益才可能最大限度发挥。此时，任何来自外部的干涉对于土地的利用都会产生消极的影响。只有在土地利用者获得了独立的土地权利时，他才能在其权利范围内完全按照自己的意志经营土地。此外，土地权利独立化也是保护土地资源的基本条件。土地权利不独立，必然导致土地开发利用中相互争夺利益和逃避义务的现象，导致土地利用者掠夺性开发、利用土地，忽视对土地资源的保护。二、土地权利独立性的内涵——两个关系土地权利的独立性程度主要取决以下两个方面关系的处理：（一）同一土地上不同权利享有者的相互关系；（二）土地上的各种权利享有者与外部的关系，包括与管理者国家的关系。在农业社会中，土地资源的利用极为有限。自给自足生活方式意味着人类的生活需求直接通过自己的劳动成果来满足，利用土地从事农牧业经营，以获取各种生活资料，是土地利用的一般内容。土地利用的单一化决定，所有人利用土地是土地利用的一般形式。因此，土地资源的配置主要是通过所有权转移实现的。正因为如此，在所有的农业社会中，都存在极为严密的土地所有权制度。现代社会，随着科技发展，人类利用土地资源的能力获得空前提高，土地的利用也由原来的单一目的利用转化为多目的的利用。土地多目的利用必然导致在同一土地上形成众多不同的利益，土地效用是否能够充分发挥，不仅取决于土地所有权人经营土地的能力，而且也取决于在土地上享有不同利益的其他人能否发挥其所控制的土地某一方面的利用价值。因此，土地资源配置的内容便不再仅仅是土地本身的归属问题，而更重要的是土地利用的各种利益的归属问题。在我国，由于实行土地公有，本质上就是土地所有权以外的其他权利（土地他物权）的归属和行使问题。土地上不同权利的相互关系处理是否使每一权利人的权利、义务范围明确、具体、彼此独立，是评价土地权利独立性的基本尺度。除此以外，土地权利的独立性还表现在土地利益享有者与外部世界的关系上。在土地的外部关系中，有两方面的关系应予以明确：一为土地权利人与一般非权利人之间的关系，其中包括土地权利人与相邻土地权利人之间的关系以及土地权利人与其他非权利人之间的关系。二为土地权利人与国家的关系。此所谓国家，是指作为社会管理者的国家，而非所有权3者的国家，国家作为土地所有权人与土地权利人之间的关系，属于土地权利者内部关系。独立的土地权利在对以上两方面关系的处理上应当符合以下要求：（一）各种权利体现的利益独立。土地权利的独立性首先表现在该项权利所表彰的土地上的某种利益是独立的。土地作为一种特殊的财产，人们可以以不同的目的而进行多方面的利用。土地的这一特点决定人们在同一土地上可以享有不同的利益，当这些利益获得法律的承认和认可时，便会形成各种不同的土地权利。土地的归属和总体支配的利益，在法律上便表现为土地所有权；对土地使用价值进行利用的利益，在法律上便表现为土地用益权；而对于土地价值的支配利益，则表现为土地担保权。各种不同的土地权利实际上是土地上不同利益在法律上的表现。也正因为如此，土地上不同利益的独立性程度决定着土地权利的独立性程度。土地权利人是否拥有独立的土地利益，土地上的利益是否为某一权利人认同，这是衡量土地权利独立性的自然尺度。如果土地上的某种利益不可能独立于其他利益而存在，反映这种利益的土地权利也就不可能具有独立性。因此，一方面，土地上相对独立的利益，都可能形成与此相对应的土地权利；另一方面，土地权利的独立程度在很大程度上取决于土地的利益的独立性程度。例如，基于土地相邻关系而发生的对他人土地的利用利益，只能是一种附属于土地相邻关系而存在的利用权，这种权利只能是一种附属于独立的土地权利而存在的权利，不能独立存在，更不能单独地进行处分。独立原则并不是要求对于这种不能独立土地权利也要赋予其独立的性格，而是要求当土地上的某种利益是一种独立的利益时，就应当尽可能使体现这种利益的权利成为一种独立的权利。（二）权利人能够按照自己的意志独立行使权利。权利人行使土地权利的独立性程度本质上属于土地权利的界定问题，在很大程度上取决于立法者和权利授予者的安排。立法者完全可以通过有关土地权利的立法，要求土地的用益权人接受土地所有权或公共权力不同程度的约束。从历史发展轨迹来看，土地所有权对于其他土地权利人行使权利的约束有逐步缓和的趋势。我们只要将封建社会土地租佃权对于土地所有权依附程度与现代土地用益权对于土地所有权的依附程度进行对照，就不难得出这一结论。土地所有权与用益权制约关系的缓和，实际上是现代社会注重土地利用价值的结果。要充分利用土地，必须使土地的利用者获得更大的自由和更多的利益。所有权对用益权的限制过甚，用益权人便不能完全按照自己的方式对土地进行使用，其结果必然是：不管用益权人如何善于利用土地，由于土地所有权的障碍，土地的利用效率仍然不可能充分提高。因为在所有权的严格控制下，土地用益权人将不得不屈服于土地所有者的意志对土地进行利用，其利用土地的能力便不可能淋漓尽致地发挥。（三）不受其他权利人处分权利的影响。土地上某种权利的处分在何种程度上影响其他权利的存在，是衡量土地权利独立程度的重要指标之一。同样，对于这个问题，立法者和土地权利创设者的意志也发挥着决定性作用。例如，在德国，土地上的抵押权具有较强独立性，土地权利人尽可对土地所有权或其他用益权进行处分，而土地上的抵押权不受影响。同时，抵押权作为对土地价值进行支配的一种独立权利，其本身便可以独立存在，并可以单独作为交易的对象进行交易。而在法日等国，土地抵押权的独立性程度则相对较差，抵押权只能作为债权的附属权利而存在，随债权的产生而发生，随债权的变化而变化，消灭而消灭。在我国，抵押权与土地权利的关系也存在一些不应有的牵连。例如，根据担保法的规定，抵押人转移土地权利，必须通知抵押权人；如果没有通知抵押权人，则其对土地权利的转让无效。4抵押权的存在无疑对土地使用权人对权利的处分具有重大影响。这种影响的存在也就意味着抵押权、土地使用权的独立性仍然是十分有限。（四）土地权利的外部制约适度并确定。土地权利受其他外部限制主要表现在土地权利人利用土地受相邻土地权利人、一般非权利人以及国家的制约程度。例如，相邻土地权利人对于邻地的利用范围的大小以及该项权利的发生条件；非权利人不承担任何责任的情况下合法利用或进入土地的条件。土地权利外部制约的最大来源是国家。这里所说的国家制约，是指国家作为公权的享有者或社会的管理者而对土地权利的制约。政府凭借其强大的权力完全可以消除土地权利任何程度的独立性。对此，笔者不想进行详细地论证，只要回顾一下在计划经济时代政府权利如何吞噬包括土地所有权在内的所有土地权利，便可以想象国家对土地权利的制约所可能产生的后果。包括土地权利在内的任何权利都不可能是不受约束的，外部约束在适度和确定的范围内对于权利的独立性并不会造成严重影响。如果非土地权利人或者国家可以随意以这种或那种理由缩小土地权利的范围，或阻止土地权利人行使权利，或对其行使权利附加条件，那么，这种土地权利就没有独立性可言。三、土地权利独立性的塑造——两种方式土地权利的独立性塑造以两种方式进行：一是通过立法规定实现；二是通过契约实现。可以比较肯定地说，最初土地权利的界定是通过或者说主要是通过当事人之间的契约而完成的。这种土地权利的界定方式直到中世纪仍然发挥着重要作用。随着社会发展，人们渐渐地发现，土地权利的这种界定方式不仅成本过高，而且也不能保证其结果的公正性。到近代社会，各国逐渐放弃了契约界定土地权利的方式，而采用了更有效、更公正的法律界定方式。近代各国普遍实行物权法定主义，正是土地权利界定方式转换的标志。立法方式塑造土地权利的独立性，就是通过土地权利立法直接规定土地权利的形式，并明确各土地权利的相互关系以及土地权利的外部关系，使土地权利获得独立的特性。而契约方式对土地权利独立性的塑造则是通过相关当事人的合意而实现