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1公路,城际(市)轨道交通,公共租赁住房与棚户区改造,水利建设工程项目投融资建设(战略性投资+EPC或工程总承包)方式和政府和社会资本合作模式(PPP),市政公用事业投资经营(BOT)方式政策介绍和运用(2014年版第6版)邱茂中律师1,囯务院鼓励和支持吸引社会资金进入政府投资的公益性基础设施,市政公用事业和政策性住房建设等领域1.1,国务院《关于投资体制改革的决定》（2004年）1.1.1，界定公益性基础设施建设,属于政府（包括其部门,机构,事业单位）的投资范围1.1.2,鼓励吸引社会资金参与有合理回报和一定投资能力的公益性基础设施项目的投资建设1.1.3规范政府投资资金管理,包括预算资金,各类专项建设资金,统借国外贷款(近年又批准地方政府建设债券发行),表现为直接投资,资本金注入,投资补助,转贷和贴息等方式1.2，国务院《关于加强地方政府融资平台工作管理有关问题的通知》（国发「2010」19号）清理整顿融资平台同时,可以吸收社会资金投资建设基础设施项目21.3,国务院《关于鼓励和引导民间投资健康发展若干意见》(2010年5月13日),又称“新36条”细化2005年国务院“非公36条”,鼓励民间资本进入基础产业和基础设施,市政公用事业和政策性住房建设,社会事业,金融服务,通信和交通运输等领域1.4,财政部,发改委,人民银行,银监会《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预［2012］463号）1.4.1,地方性政府债务规模过大,为有效防范财政金融风险,必须规范地方政府的融资借债行为,1.4.2,地方政府及所属机构原则上不得承做BT,不得承担逐年回购责任方式举借政府性债务1.4.3,但是,可以承做BT的属于政府性债务的项目,仅局限在公路,公共租赁住房项目1.4.4,重申地方政府不能承担政府融资平台的债务,包括平台公司BT债务,不能承担任何承诺,担保,1.5,国务院《关于加强城市基础设施建设的意见》（国发［2013］36号）推进城市基础设施建设投融资体制和运营机制改革1.5.1,建立政府与市场合理分工的城市基础设施投融资体制1.5.1.1,政府应集中财力建设非经营性基础设施项目,1.5.1.2,通过特许经营,投资补助,政府购买服务等多种形式,吸引包括民间资本在内的社会资金,参与投资,建设和运营有合理回报或一定回收能力的可经营性城市基础设施项目,在市场准入和扶持政策方面对3各类投资主体同等对待,1.5.2,创新基础设施投资项目的运营管理方式,实行投资,建设,运营和监管分开,形成权责明确,制约有效,管理专业的市场化管理体制和运行机制,1.5.3,改革现行城市基础设施建设事业单位管理模式,向独立核算,自主经营的企业化管理模式转变,1.5.4,完善城市公用事业服务价格形成,调整和补偿机制，1.5.5,创新金融产品和业务,出台财政扶持政策,落实税收优惠政策。2,全面规范地方政府举债融资制度2.1,国务院《关于加强地方政府融资平台工作管理有关问题的通知》（国发［2010］19号）2.2,财政部,发改委,人行,银监会《关于贯彻落实〈国务院关于加强地方政府融资平台管理有关问题的通知〉有关事项的通知》（财预［2010］412号）2.3,银监会《关于加强融资平台贷款风险管理的指导意见》（银监发［2010］110号）2.4,银监会《关于进一步推进改革发展加强风险防范的通知》（银监发［2011］）14号2.5,银监会《关于切实做好2011年地方政府融资平台贷款风险监管工作的通知》（银监发［2011］34号）2.6,银监会办公厅《关于印发地方政府融资平台贷款监管有关问题的通知》（银监办发［2011］191号）42.7,银监会《关于加强2013年地方融资平台风险监管的指导意见》2.8,上述主要政策要点2.8.1界定地方政府融资平台,即由地方政府及其部门,机构,所属事业单位等通过财政拨款或注入土地,股权等资产设立,具有政府公益性项目投融资功能,並拥有独立企业法人资格的经济实体,并纳入银监会名单制管理体系全面检查监管2.8.2除在2010年6月30日前已投融资建设之外,上述融资平台不得再接手完全或大部(70%)由财政性资金支付的公益性项目投融资建设,对融资平台授信余额只减不增2.8.3,上述融资平台原则上仅能从事赢利性收入公益性项目(如收费公路,自来水工厂等),特别是能从事有偿还能力的保障性住房项目2.8.4,上述融资平台承担政府性债务范围内的公路,公共租赁住房项目的,不能采取BT等方式,不能向一般企业及非银行金融机构举债2.8.5,上述融资平台在清理整顿后,吸引民间资本合资,与政府脱钩,改造成正常的法人治理机制的自负盈亏的企业法人,其债务不属于政府性债务,只能依靠自身经营收入偿债2.9,国务院《批转发改委深化体制改革任务的意见》（国发［2014］18号）2.9.1,建立以政府债券为主体的地方政府举债融资制度,2.9.2,剥离融资平台公司的政府融资职能,2.9.3,对地方政府债务实行限额控制,2.9.4,地方政府债务分类纳入预算管理,推行权责发生制的政府综合5财务报告制度,建立考核问责机制和地方政府信用评级制度,建立健全债务风险预警及应急处置机制,防范和化解债务风险。2.10,国务院办公厅《关于加强地方政府性债务管理的通知》（2014年9月26日）2.10.1,建立地方政府性债务预警机制,将政府性债务分为三类,即一般债务（纳入一般公共预算管理），专项债务（纳入政府性基金预算管理）,和或有债务,同时将测算债务率,新增债务率,偿债率,逾期债务率等指标,评估债务风险,进行风险预警；2.10.2,硬化预算约束,制定应急处置预案,建立责任机制。1)地方政府出现偿债困难时,要通过控制项目规模,压缩公用经费,处置存量资产等方式,多渠道筹集资金偿还债务。2)地方政府难以自行偿还债务时,要及时上报,本级和上级政府要启动债务风险应急处置预案和责任追究机制,切实化解债务风险,追究相关人员责任。2.10.3,建立对违法违规融资和违规使用地方政府性债务的惩罚机制。1)地方政府及所属部门,不得在预算外违法违规融资,2)不得以支持公益性事业发展名义举债用于经常性支出或楼台馆所建设,3)不得挪用债务资金或改变既定资金用途,对企业注资,财政补贴要依法合规,4)不得违法为任何单位和个人债务以任何方式提供担保,65)不得违规干预金融机构正常经营活动,6)不得强制金融机构提供政府性融资；2.10,4,地方政府进一步规范土地出让管理,坚决制止违法违规出让土地及融资行为；2.10.5,地方政府债务规模实行限额管理,地方政府举债不得超过批准的限额,无论一般债务和专项债务都应纳入限额管理。1)地方政府债务限额,由国务院确定並报全国人大常委会批准；2)地方政府在规定的限额内,地方政府举债实际规模,由地方政府确定並报同级人大常委会批准。2.10.6,政府性项目投融资分类原则1)政府平台公司从事商业房地产等经营性项目,须与政府脱钩,2)供水,供气,垃圾处理等公用事业项目,吸引社会资本参与,积极推广政府和社会资金合作模式(PPP),其债务按市场化原则偿还,政府按事先约定,承担特许经营权给予,财政补贴,合理定价等责任,不承担偿债责任,3)难以社会资金参与的项目,政府发行债券举债。3,中央建筑企业从事投融资建设政府公益性基础设施项目的动机3.1国家国资委鼓励央企从事包括战略性投资+EPC或工程总承包及BT,BOT在内的投资业务3.2,国家优先安排央企整体上市,和发行企业债券,募集大量社会资金,並且金融机构给与央企大量贷款授信,因此央企有巨量的资金能力73.3,囯资委对央企经营收入的经济增长值考核,迫使央企通过投资(包括战略性投资+EPC或工程总承包及BT,BOT)提高企业利润率3.4,央企通过对政府公益性项目投资,解决政府短期资金困难,从而和政府良性互动,以资本经营拉动和扩大生产经营4,战略性投资+EPC或工程总承包及BT的主要适用法律--《政府采购法》4.1,政府是采购主体,可以授权部门机构和所属非赢利性事业单位采购,但不得授权企业采购4.2,为了便于政府采购信息统计和财政预算编制提供依据,政府采购应按财政部《政府采购品目分类表》执行,其中公益性基础设施项目采购品目,如：公用房建设B0101住房建设B0102(公共租赁住房项目属于此品目)文教,卫生,音乐,体育等公共设施建设B0104纪念性建筑设施建设B0105市政公用设施建设B0202集中供暖,供热,供气工程B0204污水处理B0301市政垃圾处理B0302园林绿化工程B0303防沙工程B0306河道疏浚工程B04018大坝,水库,闸门,泄洪工程B0402机场,航空工程B0501港口工程B0502铁路工程B0503公路,桥粱,涵洞B0504电力工程B07电信工程B08其他种类工程B994.3,国务院办公厅《关于加强政府采购管理工作的意见》（2009年4月10日）4.3.1,应采尽采原则凡列入国家规定的政府采购目录范围的,应进入政府采购程序,从近几年中纪委,高检展开的建设市场专项整治情况公布,以种种理由和困难,阻挠和迟缓政府采购程序的,腐败情况严重4.3.2管采分离原则严禁政府采购程序由一个部门,机构,甚至项目业主(建设单位)全部包揽,铁路,公路部门普遍问题严重,重要原因是管采不分离,没有监管约束中央治理工程建设领域突出问题工作领导小组办公室,铁道部《关于铁路工程项目进入地方公共资源交易中心招标工作的指导意见》,规定在2012年6月基本实现铁路工程管采分离原则4.3.3预算约束原则9项目预算超概算,决算超预算现象,一般分析为主管部门和项目业主(建设单位)工作责任性不强,缺乏工作能力,应于问责；除谨慎,准确,周到,全面编制预概算时,应考虑在执行预算时,有一定的资金节约4.3.4,采购债务管理原则应加强项目采购,延期或分期付款产生的债务管理(如战略性投资+EPC或工程总承包及BT采购债务管理),落实分年资金偿还计划4.4,工程项目采购应采取公开招标方式4.5,财政部《全国政府采购管理交易系统建设总体规划》和《政府采购业务基础数据规范》（财库［2013］18号）4.5.1,全国统一电子化政府采购管理交易平台,实现全流程电子化操作,有利彻底实现管采分离机制4.5.2,强化政府采购管理和交易系统銜接,中央和地方系统銜接,集中采购和分散采购交易平台统一4.5.3,政府采购工作流程,和部门财政预算銜接,和国库集中支付銜接,有利遵从统一的财务核算制度与报告的规定4.5.4,政府采购进入政府公共财政管理信息系统(GFMIS),将政府采购和财政预算管理,国库支付管理,现金管理,资产管理,绩效评价及财政总帐管理等系统銜接,形成完整的财政支出纪录和报告体系4.6,国家审计署《全国政府性债务审计结果》（2013年12月30日），依据国务院意见，对政府性债务实施分类管理,分为三类如下,4.6.1.政府负有偿还责任的债务,政府采购项下的债务属于此类104.6.2,“政府或有债务”项下的政府负有偿还责任的债务政府项下的合法,有效和足值的担保的债务属于此类4.6.3,“政府或有债务”项下的政府可能承担一定救助责任的债务政府融资平台的债务属于此类5,战略性投资+EPC或工程总承包及BT,BOT项目应有完整的基本建设程序5.1,符合城市建设规划和土地利用总体规划5.2,完成项目建议书和工程可行性研究报告批准5.3,完成环保,地震,水土及文物等各项评估批准5.4,完成土地规划和工程建设规划批准5.5,完成项目建设用地预审和用地批准5.6.住建部《住房和城市规划行政处罚裁量权的指导意见》（2012年9月20日）规定5.6.1,可以采取改正措施,清除对规划实施影响的,查封施工现场,按期改正的,处建造价5%罚款,如采取强制拆除的,处建造价10%罚款。5.6.1,无法采取改正措施,对存在违反城乡规划的建筑物,构筑物单体,按期拆除,不予罰款,如逾期,处建造价10%罚款,对不能拆除的没收实物或收入,並处建造价10%以下罚款。6,建设部,财政部,发改委,人行《关于严禁政府投资项目使用带资承包方式进