当前经济形势与财政政策选择

1当前经济形势与财政政策选择徐璐玲吴涛周燕李全韩玲慧一、当前国内经济发展现状与财政职能的实现（一）目前我国的经济发展现状长期以来，我国经济保持着快速、稳定的发展势头，但粗放型的发展模式也带来了一些负面影响，其中最突出的是发展过程中的结构性矛盾有所加剧，进而引致内需不足，严重制约了经济社会的协调发展。1．目前的经济发展存在着结构性矛盾我国经济发展过程中的结构性矛盾主要表现为城乡差异和地区性差异。（1）中国的城乡差距日益突出根据国家统计局测算，到2003年，中国的城乡收入差距已达到6倍左右，这仅是城乡间的“名义差别”，如果再把城市居民所享有的、对农村居民无法企及的各种实物补贴，如公费医疗、国家对中小学财政补贴、养老金保障、失业保险、最低生活救济等计算在内，城乡的“实际差别”将更大。联合国开发署（UNDP）在《中国人类发展报告2005》中估计，中国的城乡收入差距有可能是世界最高的。报告高度认同中国在过去的30年内在减贫方面所取得的成就，指出中国的人类发展指数全球排名自1990年以来上升了20％，取得了有史以来最快的人类发展速度，但也指出，中国城乡之间收入差距呈现进一步拉大的趋势，10％的最富有人口占有41％的财富。UNDP警告称，中国不断扩大的贫富差距可能会威胁其社会稳定，建议中国政府增加社会支出、改革财政体系并推进政府改革，以缩小这一差距。中国社科院在《2007年社会蓝皮书》中研究指出，城乡居民的社会经济地位认同继续走低，五成以上的人认为自己属于社会下层或者是中下层。同时，收入最高的20％人口与最低收入者的收入差距高达18倍左右，而且这种差距还在向纵深发展。目前，城乡差距、东西部地区差距、农民之间的差距都在扩大，一2般制造业和垄断行业的收入差距也在迅速拉开，甚至不同区域公务员的工资差距高达十几倍。在调查的17个社会问题中，排在第一至第三位的社会问题依次为“看病难、看病贵”，“就业失业问题”和“收入差距过大、贫富分化问题”，排在第四至第六位的是“贪污腐败问题”、“养老保障问题”与“教育收费问题”，而且，这种排序总体上不存在明显的地区、城乡、群体差异。根据调查结果，城乡家庭人均年消费总支出中，医疗支出占11.8％，仅次于食品支出，远高于交通通讯支出（7.4％）和衣着支出（6.3％）。（2）地区差距在发展中日益加大由于我国地域广阔，各地条件差异很大，长期以来经济发展不平衡。特别是改革开放以来，经济的持续增长与地区发展的严重不平衡已成为两条正相关的增长曲线。东部沿海的“经济飞地”与“塌陷的”中部、落后的西部以及背着“包袱”的东北老工业基地形成巨大反差。中国西部有12个省市区，面积685万平方公里，占全国的71．4％，人口却只有3．67亿。由于自然、历史、社会等原因，一直发展相对落后。绝大多数中国贫困人口都生活在这里。东北老工业基地，曾经为我国建设独立自主的工业体系和国民经济体系做出了重大贡献。然而，由于体制性、结构性矛盾突出，东北的经济发展滞缓，相当一部分国有企业陷入困境，设备、技术老化，竞争力下降，就业矛盾突出，“东北现象”在近年来中国区域发展不平衡中也表现非常突出。中部地区六省是国家重要的商品粮基地，也是“三农”问题最为集中的区域。人口有5亿，从1980年到2006年，该地区在全国范围内的地位逐渐下降，1980年该地区人均GDP相当于全国平均数的88％，1990年下降到83％，而到了2003年，中部地区只相当于全国水平的75％，到2006年，中部与东部的GDP差额比增加了6倍。不解决“中部塌陷”就无以解决中国的“三农”问题已经是显而易见的事实。目前，中国城乡差距以及地区间的不平衡还在延续，甚至还有加剧的趋势，这也必然导致经济发展的不平衡，甚至导致社会、文化问题的滋生。这种结构性矛盾，导致我国经济发展中的内需不足。2．目前的宏观经济发展中内需不足问题较为突出内需不足既影响了我国经济发展方式的转变和经济发展质量的提高，客观上3也影响着国家其他配套政策的推出，进而给宏观调控、收入分配等政策实施带来了不小的困难。理论上，内需不足主要是由于消费者对未来面临更多的不确定性而降低了其消费偏好，进而提高了其预防性储蓄的意愿；从而主要体现在投资需求的效率、质量不高和投资结构的不尽合理。对应实体经济，长期以来偏低的劳动力工资形成的制造业比较优势导致了部分宏观调控政策的失灵。居民对未来风险的不确定性和预期收入的不稳定性助长了预防性储蓄偏好，过高的当期储蓄率压制了当期消费规模，在资本形成率和资本质量不高的状况下，资金由于难以有效形成资本聚集到中国金融市场，金融市场的流动性风险凸现，压低了货币利率和资金成本，为投资需求提供了宽松的货币供给，在正规资本形成渠道不畅的制约下，许多资金游离于正规金融市场之外，影响了货币政策的制定和执行效率。同时居民消费意愿不高，消费内需不足，投资需求又受到资金成本和利率较低等刺激的冲动，直接导致了出口导向的贸易政策诉求，长期贸易顺差的不断积累，引发了贸易条件的恶化和本币升值。目前的消费需求不足，原因很多，既与我国现阶段经济发展水平有关，也和消费环境不成熟有关。居民收入增长相对较慢，居民收入的增长速度要远远落后于经济增长；收入差距的不断扩大，使得全社会平均消费需求倾向减弱，导致消费需求不足。高收入和中等收入群体的消费意愿不足，而低收入又没有能力消费。再加上住房、教育、医疗及养老制度的社会化改革，相应的社会保障制度没有跟上，居民不安定心理增强，预期支出大幅增加，使得老百姓消费预期趋于谨慎。此外，经济结构调整滞后于消费结构升级；消费的市场和政策环境不好，垄断和商业欺诈充斥市场，抑制消费的政策比比皆是。这些问题的存在，都造成了我国经济发展中的内需不足。（二）有效发挥财政职能，解决结构性矛盾和内需不足问题财政是党和政府履行职能的物质基础、体制保障、政策工具和监管手段。在财政分配过程中，财政通过与国民经济各组成部分之间相互作用而表现出自己的功能。自改革开放以来，无论是两职能说（分配和监督职能）、三职能说（分配职能、调节与监督职能）还是四职能说（分配、配置、调控和监督职能），理论上我们都将财政的收入分配与资源配置职能列为财政最重要的调控经济的手段。4其中，收入分配职能是财政本质最直接、最具体的集中反映，是国家为了实现自己的职能，把财政作为一种分配手段，从社会再生产过程中筹集一定数量的物质资料，然后供应安排出去的客观功能。资源配置职能则是社会主义市场经济体制下财政特有的职能。即国家通过财政对经济运行中的资源进行直接干预，影响资源的流向和流量以达到符合意向的资源分布状况来弥补市场失灵所造成的资源浪费。从公平收入分配和资源配置角度出发，应尽可能调整我国经济发展中的城乡差异和地区差异。而财政的调控职能则是政府财政通过税收、支出、转移支付等政策，弥补市场缺陷，引导微观经济行为符合宏观发展目标，实现总供给与总需求在结构上的平衡。根据目前的经济现实，应该也可以充分发挥财政的调控职能，扩大内需，优化经济结构，促进协调发展。1．结构性矛盾的制度性原因、解决及财政职能的实现在处理城乡收入差距以及城市内收入分配的过程中，财政应继续加大对农村的投入和支持，促进农民收入增长。保持农村粮食价格的稳步增长，加大对农村基础设施和农业补贴，切实提高农民的实际收入水平，保证农村需求的稳步增长。同时调整财政支出结构，增加医疗、社会保障等公共服务品投资。过去，政府比较重视对企业的投资和基础设施的建设，而对社会公共服务品投入严重不足，在医疗、社会保障、教育等领域表现尤为明显。政府公共服务品提供的不足，已经成为影响消费需求和长远经济发展的主要问题所在。因此，政府应调整支出结构，减少建设性投资支出，增加教育、医疗及社会保障等方面的财政支出，提供更符合社会公共需要的公共产品和服务。同时政府应调节控制各类公共服务品价格的上涨幅度，降低居民的消费成本，促进各类消费品的合理均衡增长。尤其是在广大农村，要扩大对农村道路、通信等基础设施的投入，加大对农村义务教育和卫生医疗事业的投入，尽快实现真正意义上的免费义务教育。目前中央和地方政府非常重视“三农问题”，采取了农产品价格保护、减免涉农税费、增加农业经费投入等措施来促进农村发展及农民收入增长。并为农村人口在城市或经济发达地区创造平等的就学、就业、社会福利等机会，力争尽快缩短城乡差异。对于地区间存在的发展上的差距，应继续执行包括中央财政转移支付、优先安排资源开发和基础设施建设项目、逐步实行规范的财政转移支付制度，鼓励到5中西部地区投资、理顺资源性产品价格体系等政策，促进地区经济合理布局和协调发展。东部地区要充分利用有利条件，在推进改革开放中实现更高水平的发展，有条件的地方要率先基本实现现代化。中西部地区要加快改革开放和开发，发挥资源优势，发展优势产业。同时，安排农村税费改革、技术改造资金也要注意考虑中部地区的发展需要。努力率先实现东部地区的现代化，在财政资金的引导下增强对中西部地区的辐射带动作用，形成东、中、西部协调发展的格局。2．内需不足的解决与财政职能的实现在内需方面，在消费需求短期内难以大幅拉动和汇率升值幅度较小的情况下，国家无法同时解决外部失衡和内部失衡两对矛盾。这就需要财政政策在货币政策不够显著的情况下进行调控。比如，外贸进出口快速增长是导致中国外汇储备持续增长的一个重要原因，但依然无法对“强制结售汇制度”实施有效的改革；外汇风险压低市场利率的风险越来越显著，但为了维持汇率稳定，却不易提升利率，低利率的风险又导致了贷款成本偏低而刺激了人民币贷款的快速增长。应继续加强和改善宏观调控，实施稳健的财政政策，对部分行业的投资规模进行适度地控制；加强对地方政府投资行为的规范化管理和监督，防止投资规模出现新的反弹，进而造成生产能力的进一步过剩。此外，还应积极推进收入分配制度改革，多种途径提高劳动力货币工资水平。这是刺激消费需求、扩大内需，解决结构性矛盾的根本所在。从消费和投资来看，比例关系失衡情况更为突出。当前最终消费占GDP的比重已降到历史最低水平。经济增长过度依赖投资，国内消费需求相对不足问题在加剧。2006年前三季度，最终消费占GDP的比重仅为51.1％，而在上世纪80年代曾达62％。要处理好投资和消费的关系，最根本的是扩大国内消费需求。要利用财政大幅增收的时机，加快调整国民收入分配格局，努力提高中低收入居民的收入。可以适当提高初次分配中劳动报酬的比例，进一步提高城市最低保障水平，稳步扩大中等收入者比重。还应加快推进社会保障体系建设，积极扩大城镇社会保险覆盖面，尽快使养老保险、医疗保险、工伤保险覆盖到各种所有制企业，以解决部分居民的后顾之忧。财政支持从对投资向消费的结构性转变，不仅可以有效拉动内需，也可以促进全社会节能降耗，再通过贴息、技改等项目对资源型、节约型产业的调控和支6持，可有效促进经济增长方式的良性转变。我们认为，国内经济发展现状与财政职能的实现与完善密不可分，因此，应该加强和完善公共财政在经济运行中的职能实现，而财政职能的充分实现需要更多的资源供给和更高效的资源配置效率，而这其中或许可能积极运用我国目前因外向型经济的发展而积累起来的富余的外汇储备，对其进行更为积极的管理，这样能够更好地促进经济的进一步发展。二、汇率制度、经济的稳定发展与财政职能的充分发挥（一）国际收支、汇率制度与国内货币政策1．国际国内经济结构决定了我国国际收支在未来一段时间内仍将保持持续的顺差状态我国国际收支中的经常项目主要来自于贸易顺差，并且由于我国的劳动力资源优势，贸易顺差也主要来自加工贸易，这种贸易的一个典型特点就是外汇创收。我国这种基于劳动力资源优势在国际分工中的工业制造商位置在未来一段时间里仍将是一个基本事实，加工贸易也仍将是我国对外贸易的一种主要形式。而在这种情况下，经常项目下的顺差仍将会在未来一段时间内持续，并且增长的势头仍将非常迅猛。表一给出的历年来贸易顺差情况很清楚地表明了这一趋势，2004年以来贸易顺差迅猛增长，2006年的货物贸易顺差达到了1774亿美元，比上年的1018亿美元猛增了74.3％。这其中虽然有一些因对人民币升值的预期而