我国水库移民后期扶持政策的经济学分析

第４０卷第１期２００９年１月　　人　民　长　江Ｙａｎｇｔｚｅ　Ｒｉｖｅｒ　　Ｖｏｌ．４０，Ｎｏ．１Ｊａｎ．，２００９收稿日期：２００８－０９－２０作者简介：侯璐璐，女，武汉大学中国中部发展研究院，硕士研究生。　　文章编号：１００１－４１７９（２００９）０１－００９４－０３我国水库移民后期扶持政策的经济学分析侯璐璐（武汉大学中国中部发展研究院，湖北武汉４３００７２）摘要：新中国成立以来，我国兴建了一大批大中型水库，在防洪、发电、灌溉、供水、生态等方面发挥了巨大效益，但由于水库移民前期补偿标准偏低、后期扶持政策不统一等原因，严重影响移民区经济社会发展和移民的脱贫解困。为此，有必要从经济学的角度解读后期扶持政策的理论依据，运用经济外部性的基本原理论述政策出台的必要性、可能性、科学性，分析移民安置方式、现行货币政策及财政政策对后期扶持政策执行的影响，并从调整后期扶持对象与标准、扶持期限及投资主体多元化等方面对进一步完善政策提出了建议，对促进政策的贯彻执行具有重要现实意义。关　键　词：后期扶持政策；经济外部性；建议；水库移民中图分类号：Ｄ６３２．４　　　文献标识码：Ａ　　自１９４９年建国以来，我国进行了大规模的经济建设，兴建大中型水库３８００多座，截止２００６年６月底，全国大中型水库移民现状人口２５００多万人，其中农村移民２２８８万人，成为世界非自愿移民人数最多的国家。大中型水库的建设，在防洪、发电、灌溉、供水、生态等方面发挥了巨大效益，有力地促进了国民经济和社会发展，大中型水库移民也为此作出了重大贡献。我国水库移民长期执行“前期补偿、后期扶持”的政策，但由于前期补偿标准偏低、后期扶持政策不统一、移民直接受益不够等多种原因，目前水库移民的生产生活条件依然普遍较差，有相当多的移民仍生活在贫困之中。为帮助水库移民脱贫致富，促进库区和移民安置区经济社会发展，保障新时期水利水电事业健康发展，构建社会主义和谐社会，国家出台了《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》（国发［２００６］１７号文件），其主要内容是：自２００６年６月３０日起，对登记在册的大中型水库农村移民按照每人每年补助６００元的标准，给予２０ａ的扶持。扶持方式是：后期扶持资金能够直接发放给移民个人的应尽量发放到移民个人，用于移民生产生活补助；也可以实行项目扶持，用于解决移民村群众生产生活中存在的突出问题；还可以采取两者结合的方式。政策目标是使移民生产生活水平不断提高，逐步达到当地农村平均水平。这一政策的出台，将对移民安置区和移民生产生活产生重大影响，对该政策从经济学的角度分析其理论依据并提出对策建议，对促进政策的贯彻执行具有重要现实意义。１　后期扶持政策的经济学原理大中型水库建设主要涉及投资方、地方政府、水库移民三者的关系，是一种市场经济活动。但对移民损失的补偿、移民搬迁安置、移民后期扶持等，则是在中央政府指导和协调下，按照以人为本原则，实施的一种政府行为。后期扶持是移民安稳致富的一项重要工作，随着社会的发展进步，后期扶持政策也在不断调整，本文用经济学的相关原理对后期扶持政策进行分析。１．１　兴建水库的正外部性与负外部性在西方经济学中，所谓经济外部性（也称外部效应），是指某一经济主体的活动对于其他经济主体产生的未能由市场交易或价格体系反映出来的影响［１］。由于这种影响处于市场交易或价格体系之外，故称之为经济外部性。在以投资方为主体的大中型水库建设的经济活动中，水库移民的产生正是这种经济活动而给无辜的第三方造成的“成本”。外部性分为两种：一种是正外部性（外部经济），是某个经济行为个体的活动使他人或社会受益，而受益者无须花费代价。大中型水库的兴建可以减轻下游水域洪涝灾害，供应电力促进地区经济发展，改善航运条件、供水、养殖等，都是正外部性的表现。另一种是负外部性（外部不经济），是某个经济行为个体的活动使他人或社会受损，而造成外部不经济的人却没有为此承担或全部承担成本。大中型水库的兴建及运行的过程中，必然以淹没大量的实物为代价，对于因水位的上涨而淹没了家园的当地居民而言，将会产生各种显性和隐性损失，耕地减少、泥沙淤积、诱发地震和山体滑坡、影响生态平衡等，即存在局部的负外部性。解决大中型水库建设对社会产生负面效应的基本思路是使外部性内部化，即在政府的干预下，使某一经济活动主体承担自己产生的部分或者全部的社会成本，在某种程度上，即强制实现　第１期　　　侯璐璐：我国水库移民后期扶持政策的经济学分析在不同的集团之间的利益转移。关注经济的外部性，维护市场的公平与效率，减少负外部性，是政府重要的职责所在，对大中型水库而言，就是要通过政府手段解决移民的补偿和后期扶持问题。１．２　负外部性的补偿及后期扶持的必要性大中型水库由投资方或国家组织兴建，对于在局部地区部分居民产生的负外部性，投资方或国家给予相应的补偿，而不是按市场定价原则给予全方位的赔偿。这是因为，在我国社会主义市场经济体制下，兴建水利工程而淹没房屋、农田的赔偿，虽然也适用于按市场经济竞争的原则，在双方自愿的前提下进行等价交换，但由于水利工程对于整个国家具有长远的经济效益和社会效益，许多居民即使存在非自愿移出居住地的情况，也要服从国家的长久利益，配合国家政策的顺利实施，而对其淹没生产生活资料的赔偿上，由于我国目前的社会生产力发展水平和国家经济承受能力有限，不可能将其所失去的损失一步到位全部赔清，只能对移民的财产损失给予一定的补偿，且各种补偿的标准相对较低。以长江三峡工程水库淹没的农村不同结构房屋补偿标准为例：补偿单价正房砖混１８５元／ｍ２、砖木１３４元／ｍ２、土木１００元／ｍ２，乘以２００７年的物价指数１．７后，补偿单价仍远低于市场房屋的重置价格。移民的生产发展方面更不是短期内能全部恢复到水库淹没前的发展水平。实践证明，只有在全部移民安置规划实施完毕，并经一段时期的后期扶持，移民才能逐步达到或超过原有生活水平。这是现阶段我国对水库移民进行后期扶持的根本原因，从经济学的角度上，说明了对移民进行后期扶持的必要性。１．３　正外部性的确定及后期扶持的可能性大中型水库投入使用后，必然产生巨大的经济效益、社会效益和生态效益。主要表现在：防洪方面，能减少洪涝灾害，增加下游农田收入，保证下游居民生命财产安全；发电方面，大量的电力输出，不仅给投资方带来大量发电收入，而且保证了受电方的电力供应，促进当地经济发展；航运方面，改变并延伸上游航道，改善下游航道，大量地增加河道运力；生态方面，不仅有利于上游生态环境的改善，对下游由于减少洪涝灾害，可防止因洪水泛滥而造成的生态灾难；此外，还可发展养殖、旅游等产业。经济效益是可计量的，社会效益和生态效益虽然无法计量但是确实存在的，从这些效益中拿出一部分反哺移民，符合我国水库移民“前期补偿、后期扶持”政策，这也正是因水利工程经济外部性的存在而使后期扶持成为可能。同样以长江三峡工程为例，三峡工程兴建后，配合荆江分洪工程和其他分蓄洪措施的运用，可减轻下游的防洪压力；三峡水电站装机总容量为１８２０万ｋＷ，年均发电量８４１亿ｋＷ·ｈ，将直接产生巨大的电力收益，同时，按华中、华东地区１９９０年每ｋＷ·ｈ电创造工农业产值６元计算，三峡水电站每年可以为国家增加工农业产值６２１８亿元提供电力保证；航运方面，万吨级船队可以直达重庆，年通航能力能够从２０世纪９０年代的１０００万ｔ提高到５０００万ｔ，航运成本降低３５％～３７％，年保证率为５０％以上；三峡电站可替代２０００万ｋＷ的火电站，减少３０００万ｔ原煤运输和燃烧，每年可少排放形成全球温室效应的二氧化碳１．３亿ｔ，造成酸雨的二氧化硫约３００万ｔ和一氧化碳１．５万ｔ，以及氮氧化合物等；同时三峡工程还可促进地区经济的发展，综合效益相当明显。而三峡水库移民约１２４．５５万人，农村移民５５．０７万人，按现行后期扶持标准，每年扶持资金仅３．３０亿元，资金量与三峡工程每年产生的效益相比非常微小，可见，三峡工程发电产生的巨大经济效应，在资金上保证了三峡库区移民后期扶持的可行性。１．４　移民发展需要科学的政策支持水库移民属于非自愿性移民，是局部社会区域范围内的各种社会关系和构成要素受水库淹没影响而被强制性解体，并人为进行重组的过程，它不可能完全按照社会经济内在的规律进行。移民问题是经济问题也是社会问题，在水库移民搬迁安置过程中，受水库淹没影响，一些移民在失去原有实物性生产资料的同时，也失去许多非实物性资源，如邻里社区帮助、受雇增收、就业和创业机会等，并且，他们对这些资源长期以来形成的“熟悉”和“适应”也被无情地剥夺，而被迫去接受和适应新的环境和事物，这无疑加大了他们将来的机会成本，增加了他们收入减少甚至是陷入贫困的风险，从这一意义上说，仅对移民进行实物性补偿是远远不够的，所以，在搬迁后的一段时间内，他们应该而且需要得到扶持和帮助，尤其在生产发展方面，以便能够尽快适应和熟悉新的社会环境、新的生产方式，逐步获得新的收入，创造新的经济来源来恢复他们原有生活水平。随着我国对水库移民问题的逐渐重视和我国社会主义市场经济制度的不断完善，我国水库移民各种淹没补偿政策渐趋科学和合理。国家出台的后期扶持政策中，明确规定了扶持标准、扶持期限和扶持方式，是与我国水库移民的现状和科学发展相适应的。２　不同安置方式的后期扶持政策水库农村移民安置主要包括３种方式：农业安置、非农业安置和兼业安置。在实践过程中，移民自身的特点和安置方式的不同，决定了移民后期扶持方式的多样化和可选择性。如：现金直接补偿；给企业政策倾斜；利用基金，建立移民自主产业等。首先分析农业安置移民的后期扶持。以大农业方式来安置移民是农村移民安置的主要途径。对于农业安置的移民而言，又可分为后靠安置、远迁安置和分散安置，但不论在地域上以何种农业安置方式，都会给移民分一定的土地。土地是移民赖以生存的基本保障，我国水库移民大多处于偏远山村，文化素质低，信息闭塞，主要以土地耕种为生，离开土地从事其他经营风险较大。移民没有土地作依托，就没有比较可靠的经济收入，没有基本粮食的保证，因此，对于农业安置的移民而言，后期扶持也只能是在土地上进行经济发展，需要进行投入产出分析和边际效应分析，从而选择后期扶持的途径。目前主要大力发展种植业、养殖业，这两种行业的投资少、见效快，且属于农民的本行，有的库区把这种开发方式概括为：解决“金饭碗”（指兴修农田，提高产量），栽下“摇钱树”（指发展林果业），养出“聚宝盆”（指发展养殖业）。其次分析非农业安置移民的后期扶持。由于我国土地资源严重稀缺，采用单一农业安置方式已无法保证移民经济收人的恢复和提高，于是采取非农业安置方式安置移民，这对于有一技之长的移民及工业化程度较高地区的移民，通过寻找就业门路，可以增加收入。对于非农业安置的移民而言，他们没有生产资料，依靠直接提供纯粹的生产力，即简单劳动获得收益。后期扶持的重点是加强劳动技能培训，使他们可通过市场竞争进入劳动密集型产业，如民营企业生产线上的工作，或从事小作坊式的简单手工劳动。在政策上，国家也可以对接受移民的民营企业、５９　　人　民　长　江２００９年　个体经营者等给予适当的优惠政策，如按照接受移民数量，或者移民数量占工人总数的百分比达到一定的标准，将在一定的期限内给于税收优惠等，从而实现国家、移民、个体经营者三赢。但由于单纯依靠国家政策的倾斜，会产生“挤出效应”，即由于外来移民占据了工作岗位而导致当地其他居民失业率的增加，所以，应根据具体情况，将国家强制性政策和市场竞争结合起来。再来分析兼业安置移民的后期扶持。兼业安置即采取农业和非农业兼顾的安置方式。这种方式即避免了单纯非农安置（农转非）风险大的弊端，又避免了单纯农业安置耕地紧张、收入低的不足。这种安置方式往往适用于城郊结合部、集镇等市场经济较发达、交通便利地区的移民。其后期扶持可将上述两种方式的扶持方法结合起来，这种安置方式较为稳定，后期扶持也更容易取得理想的经济效果。３　货币政策和财政政策对后期扶持的影响３．１　货币政策对后期扶持的影响目前我国经济形势总体良好，但货币的流动性过高，通货膨胀和资产泡沫日益显著，ＣＰＩ长期处于高位运行。