收费公路的融资之道

收费公路的融资之道收费公路建设市场融资工作经过十几年的发展，特别是经过“九五”的大发展，已经形成银行贷款、股票、利用外资、转让经营权、债券等多渠道、多方式并存的融资格局。但是，在融资活动中也暴露出融资结构不合理，融资工作不规范，法律环境不健全等诸多问题。其中较为突出的是公路行业贷款总量偏高，逐渐突出的风险问题对公路行业、金融行业乃至国民经济整体都造成了潜在的不利影响。而与此同时，债券等一些有潜力的融资渠道还很不畅通，股票市场融资的潜力还没有充分发挥，国内的法律环境和投资环境也远未能达到令投资者满意的程度。如果这些问题在今后仍得不到很好地解决，将严重影响公路建设正常的融资活动，制约公路事业的健康发展。收费公路的市场融资现状“十五”末期我国公路总里程将新增20万公里，新增高速公路近1万公里，全国公路建设投资需10000亿元左右，公路建设资金缺口将达到4540－4700亿元，约50%的资金缺口需要通过市场融资解决。我国公路建设利用市场融资渠道筹集资金是在改革开放以后出现的，最早是从1979年利用外国政府和金融组织贷款开始，集中体现在实施收费公路政策以后。以“贷款修路、收费还贷”的政策为保障，我国收费公路进入了资本市场融资的历史性大发展阶段。收费公路最初从资本市场融资的方式有贷款、集资等。1986年12月，福建厦门国际信托公司首家向社会发行厦门高集海峡大桥建设债券，为建设高崎至集美海峡大桥筹集资金，使收费公路又增加了一项资金筹措渠道。九十年代之前，我国收费公路利用外资的主要方式是外方间接投资，包括外国政府贷款和国际金融组织贷款。外商直接投资及国际证券融资在我国公路行业起步较迟。进入九十年代，特别是1992年邓小平同志南巡以后，吸引外商直接投资工作从广度和深度上都有了新的发展，形成了一个外商投资建设交通基础设施的高潮。中外合作、合资方式在这一阶段发展成为利用外资的主要方式。进入九十年代中后期，收费公路融资发挥市场机制作用的效果逐渐显露，贷款、股票、债券、利用外资、转让经营权等各种筹资渠道均有所发展。“八五”期末，公路行业就开始酝酿利用股份制改造，对一些效益好的收费公路进行资产重组，并上市发行股票融资。在进入“九五”后，利用股票进行融资有了突破，1996年8月广东省高速公路发展股份有限公司向境外投资者发行B股，成为我国公路第一家公路上市公司，拉开了公路企业上市的序幕；1996年11月，安徽皖通高速公路股份有限公司在港挂牌上市，发行H股，成为全国公路行业首家海外上市公司；1997年5月延边公路又首先成功发行A股。在同一阶段，1995年我国出现了通过转让收费公路经营权来筹集资金的融资方式，利用一次性筹集到的巨额资金再投资新建收费公路项目，为筹集收费公路资金开辟了又一新渠道。收费公路市场融资经过“六五”、“七五”起步和“八五”的发展，进入“九五”出现了强劲的发展势头。在“九五”后期，受亚洲金融危机对我国经济的不利影响，全国固定资产投资渐入慢行道，投资增速明显下滑，各主要投资主体投资力度普遍萎缩，主要行业投资持续低迷。为应对经济危机，确保我国经济增长速度，中央做出了扩大内需，加快基础设施建设的重大决策。这一决策给公路发展提供了一个难得的历史机遇，收费公路市场融资得到了空前发展。“九五”期间我国收费公路累计市场融资预计将达到5000亿元，占总投资的比例将达到50％以上。资本的困惑我国是当今世界各国中公路融资活动最丰富、实践最多的国家之一。国内银行贷款、国际金融组织和外国政府贷款、股票、建设债券、与外商合资合作、外商独资、转让经营权、项目融资等基础设施融资方式在我国收费公路中都有实践活动，这在发达国家和发展中国家中都是少见的。我国收费公路资金由改革开放初期全部来源于中央及地方政府财政投入，到目前市场融资的非资本金占建设资金总额的50%以上，充分说明了市场融资在我国收费公路资金来源中扮演着非常重要的角色。但收费公路市场融资与资本市场直接相关，因此其运作情况受到投融资体制、税收体制、利率政策及外资政策等相关经济改革进程和政策制定的重要影响。由于投融资体制改革的滞后，社会直接投资启动缓慢，对公路融资形成了一定的影响。另外，“费改税”对收费公路市场融资也将产生相当程度的影响，随着“费改税”的正式实施，以前各地作为还贷还债担保的交通规费流向及财政支付制度将发生改变，直接影响到银行等金融机构借贷于公路行业的信心，同样也对正在研究中的收费公路行业债券的担保等事宜产生一定的影响。融资结构的金融风险虽然我国收费公路融资方式相对丰富，但总的来说公路融资结构不合理，比较单一。突出的问题是银行贷款比重过大，“九五”期间收费公路利用贷款资金达3000多亿元，占到市场资金的70％左右。基础设施的行业特点决定了公路，尤其是高速公路在建成后要达到设计车流量需要一定的时间。而目前银行贷款的期限都不长，大部分为5－8年。不少公路到了还本期限，车流量还未达到设计水平，还没有足够的能力还清本息，这就使公路行业银行贷款余额不断累积，各级交通主管部门和公路经营企业负债率逐年上升，公路行业和银行的风险都越来越大。融资途径单一容易积累金融风险，所带来的市场后果不能不引起警惕。如果一个行业的融资过于依赖银行，贷款规模过大，风险就会累积得越来越高，这对整个金融系统稳定带来的隐患应及早引起足够的重视。政策就是资本金政府在收费公路融资活动中扮演着非常重要的角色。虽然收费公路可以进行市场融资，但公路基础设施的公益性仍是其主要属性和特点。因此，在公路行业进行融资过程中，政府必须通过法律法规、政策、资金等手段给予支持和保障。目前尚有许多环节做的不够，突出表现在以下几个方面：一是没有充分发挥法律的规范和保障作用。由于法律环境不够成熟规范，往往在融资工作中形成许多人为“阻力”，增加了收费公路的融资难度，使许多想投资收费公路的投资者望而却步。二是政府制定的有关政策对收费公路融资支持力度不够。“政策就是资本金”，这是对政策效用的形象比喻。公路行业的融资特点要求政府在融资过程中必须制定相关优惠政策加以扶持。三是目前政府的投资比例日趋下降，不利于收费公路市场融资的运作。1996年收费公路资金中来自中央和地方各级政府的财政投入占69.7%，到1999年，这部分资金比例已下降至47.5%。政府的投资比例下降与这几年收费公路投资大幅度增长形成了鲜明的对比。市场资金的商业属性，决定了那些财务效益真正好、投资风险低的项目才能对他们具有吸引力。一些高等级公路虽具有一定的可经营性，但其较强的公益属性决定了它们仍需要国家的大力投入。因此从长远看，商业性资本难以成为收费公路的主要资金来源，政府必须保证有足够比例的国家资本金投入，才能带动和保障其余不足部分通过市场融资解决。四是现有融资方式难以适应加快西部公路建设的要求。根据交通部的部署规划，今后10年西部地区公路总投资约7000亿元，其中需要引入市场资金3000亿元。资金已成为西部地区收费公路面临的首要问题。但是，西部地区目前的收费公路融资情况很不乐观，许多融资方式并不适应西部收费公路项目的特点，根本不能适应这一形势的要求。要使西部地区公路基础设施建设实现突破性进展，必须在国家和各级政府加大投入的基础上，开拓思路、丰富和发展公路基础设施投融资渠道和方式。融资人才短缺从目前我国收费公路市场融资运作情况来看，公路行业从事融资工作的专门人才较为缺乏，对收费公路进行市场融资造成了不利影响。同时在目前收费公路市场融资工作中，交通主管部门与中介机构的交流也不够，缺乏中介机构的参与，必然影响了信息交流和增大了融资成本，影响了市场机制的发挥。作为投资者和公司最先接触的人，中介机构的地位非常重要。因此，今后一方面要注意人才问题，另一方面还应加强与金融中介服务机构的合作。国外的市场融资国外收费公路融资活动的对象绝大多数是高速公路或国家干线公路，各国当前收费公路融资活动从整体上呈现出两种状况：1．以政府投入为主，并进一步发展资本市场融资；2．对收费公路实行特许经营制度，收费公路融资比重较大。1．以政府投入为主，并进一步发展资本市场融资美国美国的公路建设和管理体制是联邦资助、地方所有的分权式体制，即由联邦政府资助各州境内州际公路项目的建设，建成后由各州进行管理和养护。联邦资助是美国发展高速公路的主要资金来源，一般情况下联邦政府资金在项目投资中占90%左右，州政府资金占10%。但是美国部分州也存在一些收费公路，其建设资金主要来自非政府渠道，融资方式也多种多样。美国传统的收费公路融资方式是发行公路债券，各种运输类债券1992年发行了264亿美元，其中公路债券124亿美元，占该年运输类债券的47%。美国的公路债券几乎均为地方政府债券，由州及地方政府根据项目建设的需要发行。购买债券的资金来源包括私人资金、银行资金、非银行金融机构（如信托投资公司、保险公司等）资金以及国外资金等。加利福尼亚州和佛罗里达州的奥兰多，利用发行债券的方式修建了若干条高速公路。另外，有的州采用BOT融资方式筹集资金，建设收费公路。如1995年9月弗吉尼亚州采取BOT方式建成的杜勒斯国际机场至利斯堡收费高速公路，全长25.4公里，总投资3.24亿美元，全部通过私人银行和保险公司融资，州政府不做任何担保，经营期为42.5年，期间不得提高收费标准。英国英国自1919年颁布道路法以来，实行国家预算拨款制来资助收费公路。随后，英国政府又建立了道路建设基金来资助收费公路，该基金由汽车牌照税和燃油税组成。1989年，英国政府出台了两个文件“通往繁荣之路”和“新手段建设新道路”，宣布政府将更为直接地允许私人集资建设和管理道路。此后英国吸引非政府渠道资金的收费公路项目逐渐增多。融资方式除了推行BOT以外，还出现了将高速公路的经营权进行有偿转让的融资方式，另外英国还建立了多种BOT衍生形式，如DBFO（设计、建设、融资和运营），目前已有4个高速公路项目、总造价为6亿美元的工程正在运用DBFO方式运作。澳大利亚澳大利亚的做法类似于美国，对收费公路实行了国家设立专项基金资助制度。1989年建立“道路信托基金”，由汽油附加税和柴油税组成，并由《ABRD信托基金法》规定了用于国家干线公路、城市干线、乡村干道、地方道路项目的比例。近年来，澳大利亚也出现了BOT融资方式，而且政府还制定了一套完整的BOT项目管理法规。可以看出，政府对收费公路吸引非政府渠道资金的趋势持有肯定的态度，并在积极地参与、引导和规范。2．对收费公路实行特许经营制度，收费公路融资比重较大法国法国于1955年4月颁布了旨在建立收费公路新体制的“高速公路法”。1969年国家又对“高速公路法”进行了修订，目的是吸引更多的资金，特别是私人资本投资高速收费公路。它带来的一个重大变化是通过吸收私人资本和发行非国家担保债券，开辟了高速公路建设资金的新来源。1982年法国政府决定，对特许经营高速公路的融资和管理制度进行改革，这表现出政府对高速公路管理观念的转变，即从重视个别地段的高速公路，转变到重视某一家特许公司的所有高速公路项目，并最终转变到重视整个高速公路特许经营事业。法国高速公路特许经营公司的资金来源发展到现在，主要由公司自有资金、发行公债取得的资金、中央政府给予的预付款和地方政府给予的无偿补助金构成。西班牙西班牙同样采取了收费筹资方式建设高速公路。1967年政府提出了“西班牙国家高速公路计划”，并向第一批高速公路公司授予特许经营权。1972年10月正式通过了以特许经营方式进行高速收费公路、养护和运营的法律。西班牙高速公路特许经营公司的资金主要来源于国家投入的公共资本、国际国内贷款和特许经营公司自有资金。1973年的经济危机使西班牙政府对特许公司的管理发生了一些变化，成立了国家高速公路公司。该公司除接收私营特许公司外，还为政府直接参与收费高速收费公路提供了一个新机制。通过新机制，国家和私营企业可以用共同参股的形式建立公私混合型的特许公司，使收费高速公路有效地获得国家预算的资助。另外，西班牙的收费公路非常重视发行债券的融资方式，其整个收费高速公路网10,000亿比塞塔的总投资额中，债券资金约占到41.2%