电子政务系统档案管理问题分析论文

电子政务系统档案管理问题分析论文席卷全球的信息化浪潮，在有力推动档案信息化建设的同时，也给档案工作和档案学研究带来前所未有的新课题。当信息技术把档案管理和提供利用在计算机系统中实现以后，档案形成者和利用者从形式上可以不再与档案机构和档案人员直接打交道，而是面对文档管理系统，档案机构和档案工作者转而居于系统的背后。［1］在这种情况下，档案工作者对档案机构和档案职业前景多少存在某种危机感和轻微的恐惧感。于是，我们选择了将档案管理职能向文件管理领域延伸，以此作为信息时代档案管理职能的新定位，并试图通过流程重组实现对“文件生命周期”（recordslife-cycle）的全程管理和无缝链接，通过前端控制保证“电子文件”的真实性、完整性和长期可读性。由于这种选择直接触动了档案管理和档案学研究的对象与边界，导致档案工作和档案学理论研究中涉及的相关核心概念、基本理论、角色定位和职责范畴都被不同程度地模糊化或扩大化了，因此我们不可避免地要直接面对以下几个关键问题：（1）电子文件与电子档案的概念；（2）档案管理的逻辑起点与管理边界；（3）全程管理与前端控制；（4）电子文件和电子档案的真实性；（5）电子档案的长期可读性；（6）双套制与单套制的选择。本文将从理论与实践的双重视野思考上述问题，并通过后续的努力，将上述问题的思考置于管理流程之中作进一步分析研究。1电子文件与电子档案的概念区分在我国电子档案管理的理论研究与实践工作中，普遍存在名词术语概念模糊、使用混乱的现象。术语使用的不统一、不规范严重影响我国档案管理的理论研究、实践工作以及国际交流的有效开展。其中最核心的概念———电子文件与电子档案，迄今没有明确、统一的概念区分。在理论研究中较多采用“大文件观”，将两者统称为“电子文件”而不作细分；在特定的情况下，尤其是在实际工作中，则往往根据需要自行命名与区分，存在较大的随意性。业界早已明确界定并达成共识的、最基本、最常用的“文件”与“档案”概念，在信息时代却遭遇随意使用与模糊处理，并因此而衍生出“文档”、“资料”、“记录”等概念，以便在需要时备选和使用，把原本简单明了的事情推向复杂含混的泥潭。1.1概念区分的必要性1.1.1理论研究的需要统一讨论的焦点，这是顺利开展理论研究的重要前提。国际上，文件和档案在不同阶段对应的术语主要有documents、records、archives。这三个术语应该如何翻译，我国档案界也尚未统一意见，其中最大的问题在于对records的翻译。主流的观点认为应该将records翻译为“文件”，但也有学者提出应该翻为“档案”［2］，更有学者提出应该翻译成其他的术语，如“记录”［3］。事实上，records一词应该如何翻译，并不仅仅是文字使用上的差别，而是折射出我国电子档案管理理论中术语概念的模糊与混乱。正是因为我国尚未明确电子文件、电子档案的概念及其实质内涵，才导致翻译时的混乱。在我国，对于电子环境中的文件和档案，人们普遍称之为称为“电子文件”，其理由是两者的界限并不像纸质文件与档案那样清楚。［4］这种说法并不完全符合实际。尽管电子档案是由电子文件转换而来的，但是两者的内涵与外延并不相同。倘若都统称为“电子文件”，则是忽略了电子档案特有的价值形态与本质特征，不利于正确认识处于生命周期不同阶段的电子文件和电子档案的不同内涵与特征；更重要的是，将电子文件与电子档案统称为“电子文件”，在学术交流与讨论中往往会出现混乱局面，不同的研究者所讲的“电子文件”，可以根据各自的理解与需要任意指代整个生命周期的不同阶段而不作明确的区分。从理论研究的角度出发，明确区分电子文件与电子档案的概念已势在必行。只有明晰这两个基本概念及其内涵，才能统一学术研究与讨论的焦点，为理论研究和发展打下良好的基础：一方面，这有利于准确地翻译与引进国外的相关理论，更好地进行国际交流与合作，为我国的理论研究提供准确而有用的参考材料；另一方面，也有利于理清全生命周期中电子文件阶段与电子档案阶段的研究重点与相关理论，明确档案学界的研究对象与研究领域，真正建立起电子档案管理的理论体系。1.1.2实践工作的需要明确管理边界，这是顺利开展档案工作的重要前提。处于整个生命周期连续管理过程中不同阶段的文件和档案，其管理对象、方法及过程均有所不同。但目前我国档案界的主流思想仍持只有“电子文件”、没有“电子档案”的观念。倘若统称为“电子文件”，那么我国档案部门的工作范围与管理权限就变得模糊不清，反而给档案工作自身的发展设置了思想、观念以及行动上的障碍。从实践工作的角度出发，亟需区分电子文件与电子档案的概念。这一方面有利于档案部门在分清处于不同阶段的电子文件与电子档案的内涵、管理边界、管理方法、管理系统功能要求的情况下，更好地开展核心业务；另一方面也有利于明确档案部门拓展业务边界的努力方向。档案部门针对纸质载体开展现行文件利用的成绩和事实证明，我们的确不需要通过模糊文件与档案的概念来为拓展业务提供理论支持，因为含混的逻辑永远支持不了清晰的主张。1.2概念明晰尽管纸质档案与电子档案的管理大不相同，但其生命周期的特征却是相似的。因此，可以参照纸质档案管理的相关概念，对不同阶段所对应的术语进行明确区分：EDMS中流通的是电子文件，其对应的英文术语为electronicdocuments，而ERMS和数字档案馆中的均为电子档案，其对应的英文术语为electronicrecords。2电子档案管理的逻辑起点前端控制、全程管理的管理原则主张将档案管理的工作起点尽可能地向前延伸，从“文件形成”、“系统设计”开始，把需要和可能在“文件形成阶段”实现的要求尽量在“文件形成阶段”实现，并对“文件”的整个形成过程实行管理控制。然而在实际工作中，档案部门没办法将档案管理工作延伸到“文件形成阶段”，毕竟文件形成部门有其自身的职责范围，档案部门并没有实际的管理权限去要求、控制文件如何形成。真正意义上的全程管理不仅是档案管理，而应是类似于“大文件”管理的宏观管理，或许这样才能做到前端控制。对于电子档案管理的逻辑起点，可以参照传统档案管理的方式进行思考与确认。2.1纸质档案管理的逻辑起点在传统纸质环境下，档案工作的开展始于文件的归档。尽管从档案的定义及其形成的客观规律看，“归档”不是文件成为档案的必经环节，譬如一份历史档案，或许它并未经过“归档”也能成为档案；但从档案管理的实际业务流程来看，归档是档案管理工作中不可或缺的环节，它标志着文件工作的完结，管理责任与权限由业务部门转移至档案部门，也意味着对文件保存价值的认定。因此，在传统纸质档案管理中，“归档”具有相对固定的时间，是明确的文件工作逻辑结点和档案管理工作逻辑起点。需要强调的是，本文所探讨的电子档案管理逻辑起点是针对实际管理流程而言的，以“归档”作为逻辑起点，并非指归档是文件成为档案的必要条件。2.2电子档案管理的逻辑起点按照传统意义上的归档来理解电子政务系统中的文件归档，仅指将具有保存价值的电子文件赋予档案属性并纳入档案管理范畴的过程。［15］但由于电子文件具有与纸质文件不同的特征，如不及时、全面将文件及元数据归档，很可能会造成数据的篡改、损坏或丢失。因此，档案部门有必要将归档工作前移，这样才能实现与业务系统的无缝对接，更好地维护档案真实、完整、安全。在广东省党政机关全面推广的档案管理系统中，归档被分为预归档和正式归档两个环节。在预归档阶段，业务部门按照归档要求最大范围地将文件资料及其相关元数据进行预归档，档案部门对此进行审核、鉴定，最终对具有档案价值、符合要求的电子文件进行正式归档。经过两个环节的“归档”，可以使最终形成的电子档案更加真实、全面地反映形成机关的业务活动，更好地保证档案的原始记录性。由于电子文件具有特殊性，要维护其完整性、真实性，档案部门需要在预归档阶段对电子文件进行审查与鉴定，如不符合归档条件则退回形成部门进行补充完善，系统也会显示所缺失的要素。电子文件预归档后，档案部门对预归档的电子文件具有管理权限，因为电子文件一经预归档就被固化，不可再更改，之后的任何操作都会作为审计日志内容记录下来，档案部门需要对预归档的文件进行维护与审查。在国外的理论和实践中，都强调电子档案管理系统（ERMS）通过捕获纳入具有档案价值的信息。所谓捕获（capture），是指将文件或数字对象纳入档案管理系统（ERMS），设定元数据对文件进行著录并将其置于背景之中的过程，从而使文件得到长期、恰当的管理。［6］从电子文件捕获的操作范围、时间、方式来看，捕获与传统归档有所区别，捕获的对象可以是任何电子文件，而归档的对象只是具档案保存价值的电子文件，前者的范畴大于后者，［7］且二者在实际工作中不属于线性流程关系，我们也不能笼统地把传统的归档等同于捕获。但从实质上说，文件的捕获对应于本土化的语言和管理方式也就大体相当于归档工作的预备阶段。因此，结合我国国情，并参照广东省党政机关档案管理系统建设的实际情况与成功经验，可将“预归档”看作国外的“捕获”，这样的理解更加符合我国“本土”情况，更容易将电子档案管理工作与传统档案管理工作相对应，便于明晰归档或捕获是电子档案管理工作的逻辑起点。对电子档案管理而言，其实际工作的逻辑起点与传统纸质档案管理一致，只有文件业务和管理的相关工作结束，作为文件归宿的档案管理工作才能正式开展。从实际管理权限来看，相比传统档案管理，虽然电子档案的归档时机有所提前，在实际工作中可表现为电子文件的预归档或捕获，但电子文件的预归档赋予档案部门审查与鉴定的权力，正式归档则是赋予其保存与维护的职责，因此，归档意味着文件工作的结束，也标志着档案工作的开始。2.3明晰逻辑起点无论是纸质档案还是电子档案，档案管理工作都是从档案部门获得实际管理权限开始的。实际中若没有相应权限，管理工作就无从开展，如把档案管理前伸到文件形成及其信息系统的设计阶段，在事实上是难以做到的。在电子政务系统中，档案部门的工作从文件预归档开始，文件在办公自动化系统（OA系统）中形成和办理之后，及时将其进行预归档或及时捕获，至此，档案部门对电子文件有了实实在在的管理权限，即便这些文件还未经过正式归档，档案工作实际已经由此展开。综上，电子政务系统中的归档可分为预归档和正式归档两部分，而结合我国实际情况，可将预归档看作国外所提出的“捕获”。与纸质档案管理相对应，档案部门从文件预归档环节开始就对其具有实际管理权限与责任，管理工作就此展开，文件工作也就此结束，因此，电子档案管理的逻辑起点仍是归档或捕获。3全程管理与前端控制的理论反思全程管理与前端控制已经成为业界普遍提倡和认同的原则和理论，特别是前端控制理论，更被称为“电子文件时代的新思维”。［8］“全程管理原则是指对电子文件从其产生、流转到永久保存或销毁的整个生命周期进行全过程的管理，形成一套无缝衔接、系统完整的管理链条”。“前端控制是指为了确保电子文件的完整齐全、真实可靠，档案部门和档案工作者应该在电子文件生成之初（甚至是电子文件管理系统设计之初）就对电子文件进行前期的监督与控制”。［9］3.1全程管理与前端控制理论的不合理之处3.1.1现实中的尴尬无论全程管理还是前端控制，都是从档案部门的角度出发，强调要从形成阶段开始对电子文件的整个生命周期实行管理。然而，这两个理论在现实中存在一定的矛盾与尴尬：如果实现了对整个生命周期的管理，那么是将档案部门视为全过程的管理者，此时并不需要强调所谓的“前端”与“后端”，因为它们都被档案部门共同规划和管理着，应该受到同等的重视；而如果强调前端控制，则是将档案部门视为后端的管理者，在这种情况下，档案部门对前端的管理在实际上难以实现。因此，这两个理论不仅本身就存在逻辑关系上的矛盾，而且在实践中也存在难以实现的尴尬。3.1.2实践中的不可行InterPARES项目的主持人露西安娜杜兰蒂教授在第十七届国际档案大会上指出，在从电子文件到电子档案的整个生命周期中，文件的形成者和档案的保管员共享管理者的角色和职责。［10］也就是说，在实践中，文件的形成者与档案的保管者各有分工、各有权职，双方在实践中并不存在谁领导谁，或者谁