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1解读新《企业财务通则》黄乃宽2007年1月1日起，经国务院批准由财政部颁布的（以下简称新通则）开始在我国境内依法设立的具备法人资格的国有及国有控股企业范围内实施。从而取代了财政部于1992年11月30日颁布、1993年7月1日起实施的旧《企业财务通则》。新通则在财务管理体制、内容等方面有诸多创新，对于构建现代企业财务管理体系、完善法人治理结构、推进现代企业制度建设意义重大。下面从新通则的实施背景出发，分析新通则的实施对企业的影响、新通则与会计、税收、国有资产管理等制度的关系，以及执行新通则应注意的几个问题，与在座的各位会计同行商榷。一、新通则的实施背景据我所知，国际上只有会计准则，没有财务通则，而我们国家是准则、通则同时执行。主要原因是西方大多数国家以私有制为基础，企业财务制度由企业自定，国家只要制定会计准则，规范会计核算，统一财务报告即可。而我国是以公有制为基础、多种经济成份并存，既要制定全国统一、国际趋同的企业会计准则，对所有企业规范会计核算，统一财务报告，也要制定企业财务通则，对国有和国有控股企业的具体财务事项从制度上进行规范、指导和监督。我国1992年颁布的《企业财务通则》（以下简称旧通则）至2今已实施了14年。十多年来，我国与企业财务管理有关的经济环境发生了重大变化，旧通则已无法适应新的形势要求，必须及时修改。（一）要促进现代企业制度的建立和发展。旧的《企业财务通则》指导下的企业财务管理模式，有许多与现代企业制度不相适应的地方，表现在：一是重国家宏观理财，轻企业主体理财，不少企业缺乏自主理财意识。二是重会计核算，轻财务管理，很多企业对财务管理工作重视不够，致使企业资金运用决策失误、资金使用效果差的情况相当普遍。自1993年中央提出“建立现代企业制度”以来，我国现代企业法律制度的建设有了长足进步。现代企业法律制度不仅包括现代企业组织制度，还包括现代企业财务制度、现代企业会计制度等。公司法要求公司应当依照法律、行政法规和国务院财政部门的规定建立本公司的财务制度和会计制度。随着《企业会计制度》、《小企业会计制度》、《民间非营利组织会计制度》、《村集体经济组织会计制度》的颁布实施，特别是2006年38项具体会计准则的出台，我国的会计制度已逐步完善并与国际惯例趋同。此次财务通则的修订，是适应全面推进现代企业制度建设、贯彻落实公司法的需要。新的公司法实质上已调整了部分企业的财务行为，如取消了法定公益金制度、禁止将资本公积金用于弥补亏损等，财务通则也必须同步进行修订，以利于全面推进国有及国有控股企业财务制度的建设。3（二）要进一步促进政府职能的转变。随着市场经济的建立，政府不宜过多地采取行政手段直接管理国有企业的内部事务，而应当通过法律规范，对企业在经济活动中涉及的财务行为提供指导。然而在现实工作中却出现了两种新情况，一种是部分地方政府过多地直接管理企业财务事项的“越位”行为，即政府把企业“大事小事、该管不该管的都管了”；另一种则是部分地方政府对企业财务制度的指导和服务存在的“缺位”问题，即政府作为企业的股东，尤其是控股股东，应当依法对企业进行合理、有效的管束，而现实却是放任自流，如在国有企业股份制改革、资产重组等重大事项中，放任经营者擅自把企业改掉、卖掉，有的地方官员甚至与经营者互相勾结，从中中饱私囊，导致国有资产大量流失。这种越权行为、“缺位”问题都必须在公司法、财务通则等法律法规中及时予以规范。（三）要促进企业科学管理和决策。目前，国有及国有控股企业的类型比较复杂，组织规模差距很大。一些大型企业集团内部财务管理缺乏系统化、规范化，内部控制薄弱；许多中小企业财务制度不健全，财务管理理念、管理方式相对落后，很难适应现代市场经济竞争的要求。在现代企业管理中，财务管理所涉及的财务预测、决策、分析、财务风险控制、财务监督和财务信息的科学化管理等要求不断提高。修订财务通则，有利于促进企业适应现代市场经济发展的要求，科学管理和决策，提高市场竞争力，实现企业的可持续发展。4（四）要促进企业完善企业内部治理结构。公司法、证券法等法律确认了股东财产和公司财产的分离。投资者依法行使资产收益、重大决策和选择管理者等权利，公司法人可依法对公司拥有的财产占有、使用、收益和处分。旧通则对投资者和经营者的财务职责缺乏清晰的界定、规范。国家既是国有及国有控股企业的投资者，又是社会管理者，在维护国有利益的同时，还要保护其他投资者以及经营者、企业职工等各方的利益，其中所涉及的各方权利、义务以及国家、投资者与经营者之间的财务管理职权与责任，亟需明确。此次修订，顺应了产权制度改革的要求，有利于促进企业完善企业内部治理结构。（五）要促进税收及会计制度的健全。旧通则兼有会计和税收的双重职能，将企业财务管理的重点确定为对会计要素等进行计量、核算和纳税扣除等方面。由于当时我国还处于建立社会主义市场经济体制初期，旧通则带有“财务决定税收，财务决定会计”的烙印。随着经济体制改革的深化，国家税收制度逐步健全，财务制度的纳税扣除职能已被税收制度所取代。2005年5月16日国家税务总局发布了《企业所得税税前扣除办法》，对企业所得税扣除事项全面做出规定，从而彻底取代了企业财务制度的税收职能。同时，随着会计准则、会计制度的健全，会计职能逐步回归，财务制度中关于企业交易、会计要素确认和计量的内容也已全部纳入了会计制度和会计制度之中。5而另一方面，企业财务管理对所涉及的财务预测和决策、财务分析、财务风险控制、财务监督和财务信息的科学化管理，却具有日渐加强的要求。此次修订一方面还原了财务管理本质，交还会计与税收承担的功能。另一方面强化企业财务管理中对资金筹集、资产营运、成本控制、收益分配、重组清算等财务行为的规范和财务信息管理的作用。同时，新通则还拓宽了财务管理领域，在继承现行有效规定的基础上，将企业重组、财务风险、财务信息管理作为财务管理的重要内容，增强企业财务管理的前瞻性。对企业财务管理工作进行了部分改革创新，明确了政府投资等财政资金的财务处理方式，规范了职工激励制度等。二、新《企业财务通则》的主要内容（一）界定了财务管理职责。新通则界定了财政机关、企业投资者和经营者的财务管理职责：1、主管财政机关管理职责是通过建立企业财务管理基础制度，实施财政政策，监测经济运行，维护社会经济的安全、稳定，促进企业发展。2、企业投资者管理职责是通过决策企业重大财务事项，履行《公司法》规定的股东职权，保障企业自主经营的权益。3、企业经营者管理职责是执行投资者的决策，负责企业经营，实现资本增值。6（二）规定了企业资金筹集管理的基本内容。在第三章“资金筹集”中，根据建立现代企业制度的要求，对企业资本管理原则、企业投资者对增减资本的管理以及企业筹措经营资金的管理要求等做出了规定。（三）规范了资产购建与处置的行为。在第四章“资产营运”中，对企业资金调度、固定资产与无形资产的管理、对外投资与担保的财务管理、委托理财与从事高风险业务的管理要求等做出了规定。企业资产营运应当由经营者根据投资者的授权进行，对重大财务问题应当由企业投资者决策。（四）明确了成本、费用管理的基本要求。在第五章“成本控制”中，要求企业实行有效的成本、费用控制，规范成本费用开支行为，鼓励技术开发和科技成果产业化，履行社会责任，保障职工合法权益。（五）建立了企业收益分配管理制度。在第六章“收益分配”中，明确企业收入的范围、资产损失管理要求，对利润分配制度进行改革，取消公益金提取的规定，明确企业应付国有利润直接上缴国库。（六）规范了企业重组清算管理。在第七章“重组清算”中，规定了企业改制、转让等重组需要做好的财务事项、职工安置与国拨土地等国有资源管理的财务政策，以及企业合并、分立、托管等重组中的资产及债权债务处置的原则。7（七）构建了企业财务信息管理制度。在第八章“信息管理”中，强调了企业报送会计报表的义务，对企业推行信息化管理、建立财务预警机制提出了要求。同时，要求主管财政机关建立经济运动监测制度，加强企业财务会计报告的管理，并建立对企业进行财务评价的信息管理制度。（八）构建了企业的财务监督体系。在第九章“财务监督”中，从企业经营者、投资者、主管财政机关三个层次构建企业财务监督体系，明确监督内容以及应承担的法律责任。三、新《企业财务通则》实现了十大改革（一）调整了财务管理的目标和内容。新通则改变了长期以来单纯以追求利润最大化为目标的传统做法，明确地将企业价值最大化确定为企业财务管理目标，要求企业要以现金流为中心，通过优化资产结构、控制财务风险、全面实施预算管理、提升企业价值。在市场经济条件下，企业财务管理应当朝着企业价值最大化目标，创造性地开展财务管理：（1）评价现金流量的财务效果时，应当综合考虑资金的时间价值因素；（2）在购建或处置资产时，应当考虑风险与报酬的关系；（3）在产品开发决策时，应当运用价值工程评估产品功能与8产品成本的关系及其对销售的影响；（4）在日常财务管理中，应当树立财务信誉，塑造企业形象，注重企业长远的经济利益；（5）对企业的并购、重组，应当充分考虑商标权、专利权、专有技术、企业信誉等潜在的无形资产的影响，利用资产评估方法正确评估企业的整体价值，维护企业及投资者的权益；（6）在财务分析、考核经营业绩或者评价决策效果时，应当权衡资金的成本水平。总之，通过企业财务上的合理经营，采用最优的财务政策，在保证企业长远发展的基础上，使企业拥有的资本总价值达到最大。企业价值最大化目标的确立，是企业财务管理理念的改变，不仅符合国际通行做法，也有利于改变目前我国一些企业出现的只顾近期利益、不顾财务风险、忽略长远发展的短期行为，对促进企业持续稳定发展，创立品牌企业，将产生重大和深远的影响。财务管理目标是企业财务管理的核心问题，目标的变化必然会影响到企业财务决策、财务控制等一系列财务管理活动。在财务管理体制上，新通则的第二章从政府、投资者、经营者三个层次，明确界定了各自的财务管理职权与责任，促进企业完善内部治理结构，并拓宽财务管理领域，在继承现行有效规定的基础上，将企业重组、财务风险、财务信息管理做为财务管理的重要内容，以满足市场经济发展对企业财务管理的要求，增强9企业财务管理的前瞻性。从财务管理内容上，新通则将企业财务管理要素界定为：资金筹集、资产营运、成本控制、收益分配、信息管理、财务监督、等6个方面，涵盖了企业自成立至清算的全过程，各阶段层次分明、科学合理、自成体系。与旧通则要素界定为资金筹集、流动资产、固定资产、对外投资、成本和费用、营业收入利润及其分配、企业清算、外币业务、财务报告与财务评价共九项相比，既保留了我国的传统做法，便于实际工作者理解和接受，又将财务与会计在要素上区分开来，将流动资产、固定资产、对外投资、成本和费用、营业收入、外币业务、财务报告等要素划归会计，体现了会计侧重于确认、计量、报告，财务侧重于分析、决策、管理控制，两者各有分工，互为一体，还财务管理本来面目，从而改变了长期以来我国企业财务与会计相混淆，重会计、轻财务的现象。在财务制度体系上，将建立开放性的企业财务制度体制。以新通则为主体，以企业行为规范、财政资金监管办法为配套，以企业集团内部财务办法为补充，建立新型的企业财务制度体系。（二）改变了财政对企业财务的管理方式。新通则改变了过去单纯强调政府管理的传统做法，更多地侧重于企业内部管理控制，明确企业要建立健全各项内部财务控制制度。同时，适应公共财政和建立现代企业制度的需要，加强了各级财政部门对企业财务的指导、管理、监督作用。10新通则第四条规定，各级财政部门的主要职责包括：（1）监督执行企业财务规章制度，按照财务关系指导企业建立健全内部财务制度；（2）制定促进企业改革发展的财政财务政策，建立健全支持企业发展的财政资金管理制度；（3）建立健全企业年度财务会计报告审计制度，检查企业财务会计报告质量；（4）实施企业财务评价，监测企业财务运行状况；（5）研究、拟订企业国有资本收益分配和国有资本经营预算制度；（6）参与审核属于本级人民政府以及其有关部门、机构出资的企业重要改革、改制方案；（7）根据企业财务管理的需