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天则经济研究所399次学术报告会：治理产能过剩主持人：张曙光主讲人：卢锋评论人：张汉亚、宁向东、郑超愚、赵京兴、周景彤张曙光：今天是天则经济研究所第400次学术报告会，我们有幸请到卢锋教授为我们就治理产能过剩问题做演讲。下面有请卢锋教授。卢锋：产能闲置超出合理界限就导致了我们常说的“产能过剩”，这是市场经济环境下经常发生的现象。我国上世纪90年代告别短缺经济后开始面临产能过剩的问题，而市场竞争度提升与经济发展过程中控制污染、技术升级和结构调整诉求相互作用，使得产能过剩在我国表现形态更为复杂。近十来年，我国多次集中治理产能过剩，目前，CCER中国经济观察研究组也正对这个课题进行专题研究。今天很荣幸能来到天则经济研究所，将我们的初步研究结果展示给大家。我首先介绍一下基本的概念关系和几次治理的概况，然后对存在的若干问题跟大家进行讨论。对广泛使用的产能过剩概念给出一个适当定义并非易事。产能过剩以特定产品和部门为对象，应属微观经济现象，然而在微观经济学标准理论基础上定义这一概念存在困难。经验研究通常采用就事论事（adhoc）方式，提出某种工作性定义作为概念依据。根据这一理解，我们把产能过剩定义为主要发生在工业部门的闲置富余产能超过某种合理界限的现象，通常伴随价格下降和利润减少以至持续亏损。这里需要注意的是，产能过剩问题的研究对象是“工业部门”。服务业和农业的能力配置及其与产量或需求关系通常不适用产能过剩等概念。此外，宏观总量分析时，总供给大于总需求也不称作“总产能过剩”，而称为“总需求不足”。在宏观总量大体均衡的前提下，产能过剩部门与产能不足行业可能同时存在，因而产能过剩本质上是部门性和微观性问题，而不是总量性与宏观性问题。另外，一定程度的产能闲置对市场经济正常运行具有积极功能。例如，一定程度闲置产能有助于调节和平滑需求波动，发挥类似于合理库存的调节功能；一定程度的产能闲置剩余，作为发挥市场竞争机制的一个因素，还可以推动优胜劣汰、提升消费者福利；在宏观总量周期变动过程中，库存调整也需要通过产能闲置程度变动加以实现，产能闲置率变动从而发挥了蓄水池的功能。区分适当产能闲置和产能过剩的关键就在于“合理界限”的认定。这也是产能过剩定义的一个实质困难，即缺乏普适性的“黄金分割率”标准。因此，需要在逻辑分析和经验研究基础上，通过适当观察指标加以区分和识别。我们在研究当中采用的是两阶段识别方法：首先，静态产能的利用率偏低是识别的必要条件；然后，再结合价格走势、财务盈亏、需求增长等方面情况，对是否存在产能过剩进行严格的综合考察。下图是对不同区段产能利用和闲置率的初步分类。产能利用率以左端为零右端为100，闲置率则相反。总共有八个性质不同区间：产能力用率30%以下即闲置率70%以上为产能极度过剩，利用率在30%-60%之间为产能严重过剩，60%-75%为显著过剩，75-80%为轻度过剩，80-85为基本适度，85-90%产能显著不足，90-95为严重不足，95%以上为产能瓶颈状态。不同行业的静态产能利用率合意界限可能显著不同,并不都适用上述的划分方法。另外，静态产能利用率偏低是识别产能过剩的必要条件而不是充分条件。假如特定产品或部门产能利用率偏低，然而其价格没有下降反而上升，行业利润指标没有恶化反而改善，那么这类行业也不宜定为产能过剩。识别产能过剩还要适当结合市场需求增长方面信息。产能利用率统计值通常采用的是当期数据，但企业配置产能受企业家对未来预期的影响。如果未来需求增长较快，静态产能利用率较低可能是为未来需求预留产能结果。产能过剩作为短期调节问题，基本根源有二：一是预期偏差因素。微观投资主体总是具有赢利预期，从事前视角看应满足投资决策与其盈利目的一致性的广义理性条件。但是受到信息和其他条件约束，可能出现事后看来预期偏差和失误。如果由于事先预期失误导致事后看投资过高则可能出现产能过剩。二是沉没成本因素。投资形成固定资本，由于资产专用性等原因部分变成沉没成本，难以通过变现回收其原有价值。这时当市场条件发生不利变动后，虽然价格和利润已下降到无利可图，然而由于难以很快退出不得不继续经营，从而面临产能过剩困境。除了市场经济，我国的体制转型也会带来产能过剩的困扰。首先，在高速增长过程中，未来市场规模快速扩张，企业会积极追加投资，竞争未来市场需求。但其在猜测未来市场需求时，可能因为预期偏差或后续形势变动发生误判，增加产能过剩发生的概率。其次，由于较多准入限制和垄断的存在，民间投资容易集中到有限的可进入部门，导致过度投资和产能过剩。最后，地方政府投资冲动和趋同的倾向，也可能加大产业结构趋同，增加产能过剩风险。不过，市场经济在派生产能过剩的同时，也为调节化解产能过剩提供了有效机制和手段。一是价格下降调节。在需求弹性不为零的假设下，价格下降可以增加需求，从而消化部分过剩产能。因此，价格下降既是产能过剩的识别指标之一，也是市场经济调节产能过剩的标志之一。二是市场范围调节。全球化环境下各国产品相对竞争力是影响市场份额的长期最重要极度过剩严重过剩显著过剩轻度过剩配置适度产能不足严重不足产能瓶颈产能利用率(%)产能闲置率(%)03060758085909510010007040252015105因素。其他条件给定，特定部门产能过剩和价格下降会提升其国际相对竞争力，并通过进口替代或/和出口增加扩大市场范围，一定程度调节或缓解产能过剩。三是企业退出调节。如果产能过剩部门价格调节过程造成持续亏损，在沉没成本较低情况下面临预算硬约束企业会较快退出，存在沉没成本条件下价格降低逼近可变成本时企业最终也会退出。这些企业的退出减少产能并缓解产能过剩。政府在应对产能过剩方面也承担相应职能。在宏观总量调节方面，总需求不足和通缩通常会不同程度地派生部门性产能过剩，这时政府实行扩张性宏观政策推动投资和消费增长，就同时具有治理宏观紧缩派生的产能过剩的功能。在产业政策干预方面，政府可以通过发布有关行业市场供求和产能利用的信息，制定适当的技术、排放标准等，对产能过剩加以调节。下面，我对产能过剩的治理进行一下回顾。随着中国在上世纪90年代告别短缺经济，早先一些部门过量库存积压演变成为了过剩产能。新世纪初年，高经济增长背景下，一些行业的产能过剩现象和潜在过剩风险随之发展，这引发了政府的高度关注。相关部门先后在世纪之交，2003到2004年，2006年前后和2009年秋对产能过剩进行了四次集中治理。90年代中期治理严重通货膨胀政策取得成功，然而由于东南亚金融危机冲击以及国内经济多方面深层矛盾发展，我国经济1997年末开始面临持续多年通货紧缩困扰。在总需求不足以及其他结构性因素作用下，一些部门产能利用率下降并面临价格走低、经营亏损和过量库存积压问题。政府于1999至2000年大力实施治理措施，主要包括三个方面：一是对库存压力严重行业限制产量以减缓库存压力，二是对某些被认定为产能过剩行业强行淘汰部分落后产能。纺织业压锭是淘汰产能的突出事例，此外，煤炭、冶金等部门“小厂小矿”也成为减产利库和淘汰产能措施实施力度较大部门。三是采用各类限制投资方法预防重复建设从而避免未来产能过剩加剧。2003到2004年的形势特点在于，中国经济成长进入新阶段后，一些上游行业出现了罕见的增长，使总需求增长过快和通胀压力挥之不去。同时，由于要维持人民币汇率稳定，运用利率等参数型工具调节总需求受到了较大制约。从抑制投资增长和产能过剩的角度考虑，政府进行了第二次集中治理，主要采用供地、融资、核准、检查等手段，限制部分行业投资。其中，对钢铁、电解铝、水泥三部门投资增长过快的调控，成为了2004年初宏观经济过热调控政策的重要组成部分。2005年下半年，投资增速再次提升；2006年，政府严控投资时再次强调对产能过剩治理。相关部门的再次出手显示出产能过剩治理作为宏观总需求管理替代工具特征和矛盾，这个问题在学界也引发了较多反思和探讨，比如茅老师2006年7月就提出了“质疑‘产能过剩’说”。相关部门也发布了加快推进产能过剩行业结构调整的文件，文件指出部分行业盲目投资、低水平扩张导致生产能力过剩，已经成为经济运行的一个突出问题，并从严控投资项目、淘汰落后产能、促进兼并重组等方面提出了治理措施。2008年下半年开始，国内总需求不足，宏观经济周期背景加剧了工业部门产能过剩。2009年上半年，在全球金融危机和国内宏观紧缩形势下，政府开始转而实行大力度刺激经济以及振兴产业的政策。虽然政府仍然重视产能过剩问题，但是政策的着力点更多落在帮助这些行业扩大需求方面，限控投资已经不再是政策优先内容。从这十余年的政策实践可以看出，我国治理产能过剩不仅针对狭义产能进行干预，而且包含控制污染排放以及推进技术和产业结构升级等多方面调控目标。另外因应经济成长和体制转型阶段性问题以及宏观经济形势特点，产能过剩治理与国企改革转制目标具有呼应关系，并与总需求管理和调控通胀等宏观目标存在联系。总体看来，我国治理产能过剩实践在实现多重目标方面取得了积极成效，但同时也面临一些困难和问题。首先，我国产能过剩的基本事实到底如何？不同于美国、日本等国系统公布分部门的数据，我们没有发现中国官方统计部门有这类数据。我们的数据主要由三种方法得到，一是通过《中国统计年鉴》和工业、经济普查提供的产能和产量数据，计算某些工业部门产能利用率不同期限的时间序列数据；二是通过少数行业协会（如中钢协）报告会员企业数据，估算不同期限时间序列数据产能利用数据；三是通过我国产业政策部门有关文件提供的数据，得到个别年份“点数据”。下表总结了我国相关数据的可获得性：行业样本数行业样本数原煤13平板玻璃17原油15电解铝7天然气11钢30原盐13生铁16木材8铁合金13机制糖7金属切削机床11啤酒14大中型拖拉机11卷烟11小型拖拉机14化学纤维30铁路客车3棉布印染25铁路货车3机制纸及纸板14汽车16硫酸14载货汽车8浓硝酸9轿车11烧碱15摩托车2纯碱13自行车2合成氨15家用洗衣机21化肥14家用电冰箱19农药9空调13乙稀15电视机13塑料14彩色电视机16合成洗涤剂2移动通信手机8合成橡胶11程控交换机11水泥17微型电子计算机16总计587假定正态分布，1979-2009年的所有样本大体可用“均值86.7、标准差29.2”的正态分布描述。去除150%以上的样本，可用“均值为82.8,标准差为21.3”分布描述。我国产能利用率数据分布（1979-2009，所有样本）020406080100120020406080100120140160180200220240我国产能利用率数据分布（1979-2009，去掉150%以上样本）02040608010012001020304050607080901001101201301401501601701801998年后的产能利用率，全部276样本下，大体可被“均值89.8、标准差29.1”的正态分布描述。去除150%以上的样本后，剩下样本数为263个，“均值为85.3，标准差为20.9”。我国产能利用率数据分布（1998-2008，所有样本）0102030405060700102030405060708090100110120130140150160170180190200210220230我国产能利用率数据分布（1998-2008，去掉150%以上样本）0102030405060700102030405060708090100110120130140150160170美国的数据最早开始于1948年，1967和1972年扩大统计范围后，一共有50来个行业和对象，30303个月度数据。大体表现为平均值81.07,标准差8.25正态分布。美国产能利用率分布01000200030004000500060007000800090001000020253035404550556065707580859095100105110115120125130欧盟27国（EU27）1985年至今，国别季度数据共2239个数据，总体分布均值为77.9%，标准差8.3%。分行业分国家共32388