本文发表于经济学

本文发表于《经济学》（季刊）第6卷第1期政企合谋与经济发展聂辉华李金波∗内容摘要：本文认为，地方政府和企业之间的合谋是中国经济的高增长率和高事故率并存的原因。我们刻画了昀优的防范合谋契约，在该契约下地方政府和企业拥有正的信息租金，防范合谋将给中央政府带来额外的成本。在临界值以下，赔偿金具有部分地替代监督和惩罚的作用。以昀优的防范合谋契约为基准，我们解释了造成当前政企合谋大量存在的若干重要原因：中央政府防范合谋的成本太高、地方政府缺乏长远预期、企业被过度抽税、第四方监督失效和惩罚不可置信等。关键词：中央政府地方政府合谋惩罚契约一、引言近年来，中国经济在高速增长的同时，也带来了较多的生产安全事故。根据国家安全生产监督管理总局的官方统计资料，从2001年到2003年，全国平均每年发生各类事故100万起以上，死亡人数年平均13万人以上，而且呈明显的上升趋势。其中，一次死亡10人以上的特大事故从2001年的65起增加到2003年的129起，死亡人数也翻了一倍。1环保问题也不容乐观，专家认为在整个20世纪90年代年均9.8％的GDP增长中约有4～6个百分点是环境成本（包括自然资源耗减、生态破坏和污染）。2能源消耗过高已被公认为制约未来中国经济增长的瓶颈之一。此外，全国各地的房地产等经济泡沫问题也开始引起公众的担忧。生产安全、环保问题、能源消耗和经济泡沫积累到一定阶段就会出问题，例如频繁爆发的“矿难”、严重的环境污染、大面积的“电荒”、大规模的集体上访事件以及媒体对腐败问题的曝光等，我们姑且将这些统称为“事故”。这四类与经济增长并存的“事故”具有一个共同的特征，即都与“高成本”和“GDP”有关。上述现象背后的制度性原因是什么？这是本文的主要问题。我们认为，在以GDP为主要指标的官员绩效考核制度和财政分权制度下，由于有关生产成本的信息是不对称的，地方政府和企业之间的合谋（collusion）是导致高增长率与高事故率并存的原因。在以财政包干和分税制为特征的财政分权制度下，发展本地经济会给地方政府官员带来经济上的激励（Qian&Weingast，1996；杨瑞龙，1998；林毅夫和刘志强，2001；Jinetal，2004）；同时，在中央任命地方官员的政治制度下，以GDP为中心内容的政绩成为地方官员升迁的重要依据（Li&Zhou，2005）。无论是经济激励还是政治激励，都赋予了地方政府提高GDP的强劲动力。但是现有文献对于中国的财政分权和官员考核制度的负面效应重视不够，只有少数文献注意到了这种制度造成的恶性竞争和重复建设（如沈立人、戴园晨，1990；周黎安，2004）以及扭曲的财政收支行为（聂辉华，2006），而对于地方政府和企业之间的合谋现象尚缺乏分析。事实上，由于经济发展的成本通常需要较长一段时间才能显现，而且很多成本是隐性∗聂辉华，中国人民大学经济学院；李金波，北京大学光华管理学院。通讯作者及地址：聂辉华，北京市中国人民大学经济学院，100872；Email：[e-mail]。作者感谢杨瑞龙、孔繁敏、周业安、周黎安和朱恒鹏等人对本文的有益评论，以及来自2006年世界计量经济学会远东会议参加者的意见，感谢主编姚洋和两位匿名审稿人提出的多次修改建议，但文中的错误由作者负责。本文第一作者和第二作者分别得到“中国人民大学博士学位论文创新资助计划”和国家自然科学基金（70572017）的资助，亦表谢忱。1数据来自国家安全生产监督管理总局网站（）。2“环境成本上升当如何遏制”，《经济参考报》2005年7月2日。1本文发表于《经济学》（季刊）第6卷第1期的，或者这些成本即使局部可以观察，也难以量化为考核指标。因此在一届地方政府的任期内，中央政府实际上很难观察到当地经济发展的真实成本。中央政府和地方政府在发展成本上存在信息不对称，使得地方政府在任期内既可能监督当地企业采取重视安全、保护环境或节约资源的“好的”发展方式，也可能与当地企业合谋，纵容当地企业采取轻视安全、破坏环境和过度消耗能源的“坏的”发展方式。值得注意的是，除了信息不对称之外，中央政府、地方政府和企业之间的利益差别也是政企合谋的重要原因。政企合谋在什么情况下可能被防范？为什么现实中又大量存在政企合谋？本文的目的就是试图从理论上刻画昀优的防范合谋机制，并解释现实中存在的合谋现象。我们在Tirole（1986）的基础上构造了由委托人（中央政府）、管理者（地方政府）和代理人（企业）组成的三层代理模型。模型中，管理者和代理人拥有关于生产类型的完全信息。在事前，管理者既可以允许代理人采取私人成本较高的、“好的”方式提供产出（如GDP）；也可以与代理人合谋，允许其采取私人成本较低但社会成本较高的、“坏的”方式提供产出。“坏的”方式在事后以一定概率发生事故，第四方（如媒体）以一定概率在事后观察到事故并报告给委托人。一旦被第四方揭露，管理者和代理人就要受到惩罚。我们的分析表明，在昀优的防范合谋机制下，管理者和代理人都将获得正的信息租金，并且他们的激励相容约束条件和有限责任约束条件都是紧的。与没有合谋时相比，防范合谋的昀优契约将给委托人带来额外的成本，同时昀优的惩罚力度将使参与合谋的管理者和代理人获得0效用。昀优的防范合谋契约及其比较静态学表明，加强第四方监督能够有效改善中央政府的福利水平和遏制地方官员滥用权力，政府和企业之间、各级政府之间的利益分配是否恰当都会影响合谋的存在。进一步，我们发现事故发生时的法定赔偿金在一定程度上具有监督和惩罚的作用。以昀优的防范合谋契约为基准，我们讨论了造成现实中政企合谋大量存在的五种原因：（1）中央政府防范地方政府和企业合谋的成本太高；（2）地方政府的任期太短，促使其行为短期化；（3）企业被过度抽税，破坏了其选择“好的”方式的激励兼容机制；（4）媒体等第四方监督失效；（5）中央政府的惩罚不可置信，导致地方政府和企业缺乏稳定预期。涉及合谋的文献绝大部分是讨论防范合谋的机制，例如Tirole（1986）、Kofman&Lawarree（1993）、Laffont&Tirole（1991，1993）、Laffont&Martimort（1998）以及Faure-Grimaud、Laffont&Martimort（2001，2002）等。只有极少数文献涉及均衡合谋，例如Tirole（1992）、Kofman&Lawarree（1996）。但我们的模型在三个方面与上述文章的模型不同：第一也是昀重要的，管理者的制度身份是地方政府，他同时负有促进经济发展和保障生产安全两项职责，即他面临提高产出和降低安全事故的权衡取舍。而在一般的合谋模型中，管理者通常是一个单纯的监督者。第二，我们没有像一般的合谋模型那样把工资的变动作为惩罚的方式，而是把工资看作产出的激励工具，同时具体考察了防范合谋的昀优惩罚力度。3第三，我们的模型引入了第四方监督，并刻画了第四方监督的能力与委托人、管理者和代理人之间利益分配的关系。本文的主要特点在于，与关注中国地方政府的现有文献不同，我们运用现代激励理论来分析经济转型过程中，财政分权和官员考核制度在推动地方经济发展的同时所带来的负面后果，并研究遏制这些不良后果的现实机制。但我们的框架决不仅限于分析狭义的生产安全事故，对环保、能源消耗、经济泡沫等现象同样具有解释力。我们试图从地方政府和企业的微观角度，来理解更一般意义上的制度与经济发展之间的内在关系。本文结构安排如下：我们在第二部分建立了一个典型的三层代理模型；第三部分从机制3Kofman&Lawarree（1993）也把工资和惩罚分离处理，但是他们把拿取报酬的外部审计者看作是防止内部审计者和经理合谋的内生变量。而在我们的模型中，外部监督者是外生的、无报酬的，而且管理者可以决定生产类型。2本文发表于《经济学》（季刊）第6卷第1期设计的角度，具体考察了昀优的防范合谋机制的特征；第四部分放松假设，解释现实中存在大量政企合谋的重要原因；昀后是一个总结性评论。二、模型1、总契约假定在中央政府、地方政府和企业之间存在这样一个正式的总契约（grandcontract）：中央政府作为委托人（Principal），委托地方政府作为管理者（Supervisor）监督作为代理人（Agent）的企业发展当地经济。中央政府泛指中央机构，它不是企业的所有者，但根据宪法或者其他法律规定，在宏观上调控企业的经济活动。地方政府作为中央政府的代理机构，受中央政府委托监督企业的生产活动，并获得中央政府给予的报酬。地方政府也是广义的，包括各级地方党委、政府以及其他负有安全生产监督任务的机构，比如安全生产监督局、环境保护局、质量监督和检验检疫局等。企业在中央政府规定的范围内从事生产活动并获得经济剩余。现实中，类似的三层委托－代理关系不仅存在于一般性生产领域，也存在于公共物品的提供方面。假设委托人的目标产出（以GDP计4）为x，x标准化为1。委托人从1单位产出中征税比例为t，其中分给管理者的报酬为wtα=，自己留下(1)tα−，α、(0,1)t∈。此处的税收t应该被理解为现实中的各种税收和合法收费，tα表示在分税制下地方政府所得到的财政收入。代理人提供1单位产出的成本有两种：一种是“好的”（good）方式，成本为cc，没有外部性；另一种是“坏的”（bad）方式，私人成本为c，但可能造成某种事故I。事故I定义为委托人事前宣布的某个临界值，它是事后可证实的，它造成的额外社会成本为。C包括直接成本和间接成本，前者主要指财产损失和生命损失，后者包括由民意驱动的政治压力，例如舆论对于政府的不满，选民对政府的不合作行为等，这些间接成本很大程度上由委托人承担。令C01cc，cccΔ=−。cΔ表示企业采取“坏的”生产方式所节约的成本，我们称之为准租金。现实中，“好的”方式可以是采取了足够安全措施的方式（如采煤时安装通风和排水系统），“坏的”方式则是没有采取安全措施的方式，因此“好的”方式给企业带来的生产成本相对更高。对于生产安全事故而言，事故I可以是中央规定的一次死亡人数10人以上的“特大事故”或30人以上的“特别重大事故”，发生这样严重的事故是必须上报中央的。对于环境保护、能源消耗和经济泡沫等现象而言，事件的定义各不相同，但是不会影响本文的分析。2、信息结构对委托人（P）来说，尽管两种成本都是公共信息，但是无法观察到代理人（A）到底属于哪种类型，或者说观察的成本太高。因此在不对称信息下，不考虑合谋防范，那么代理人的占优策略就是选择“坏的”生产方式。假定代理人在生产之前需要得到管理者（S）的审批，因此管理者对于代理人的生产类型具有完全的信息。5代理人可以在事前选择“好的”的生产方式（c），就不会发生事故I。代理人也可以和管理者合谋，选择“坏的”的生产方4对中央政府来说，选择GDP的考核成本低，也可理解为反映了多数选民的偏好。5这个假设与一般的契约理论模型不同，但是在本文的背景下比较符合实际。以煤矿企业为例，企业开业至少需要得到政府有关部门颁发的采矿许可证、安全生产许可证、煤炭生产许可证和营业执照四种审批文件。地方政府特别是市、县政府对于本地企业的生产安全情况其实非常清楚，而中央和省政府则对此具有一定程度的不对称信息。我们在本文的早期版本中（聂辉华，李金波，2005），更详细地讨论了管理者具有不对称信息的情况，并区分了事中惩罚和事后惩罚。3本文发表于《经济学》（季刊）第6卷第1期式（c），但是这会以的概率发生I。发生I后，第四方（如媒体）能以pρ的概率发现I并向委托人举报，但是有1ρ−的概率发现不了I。将所有的四种状态总结如下：（1）A选择c，不发生I；（2）A选择c，以概率1不发生I；p−（3）A选择c，以概率发生I，第四方以概率pρ发现I；（4）A选择c，以概率p发生I，第四方以概率1ρ−未发现I。概率p和ρ(0,1)∈，这些都是公共知识。在状态（2）、（3）和（4）下，管理者和企业合谋。由于I是事后可证实的，所以如果委托人从第四方那里知道了I，他就可以认定管理者和代理人合谋。3、效