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中国开发区协会秘书长关嵘坚持实体经济促进园区转型——《国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》（国办发〔2017〕7号）解读《若干意见》出台的背景和意义根据各省报送的开发区数据信息统计，截至2016年底，全国共有开发区5416家，其中，经国务院批准设立559家；省级人民政府批准设立2198家实行管委会制的3939家，公司制389家，区政合一制329家按照区域分布划分：东部地区2353家，中部地区1582家，西部地区1481家国家级经济技术开发区219个，国家级高新技术产业开发区146个1、2016年清理整改的有关情况2、开发区类型保税区保税港区综合保税区保税物流园区跨境工业区出口加工区保税物流中心经济技术开发区台商投资区旅游度假区自由贸易试验区自创区经济特区国家级新区具备综合能力承担特定功能自由区出口加工区工业园区科技园区现代服务业园区自由港自由贸易区自由边境区过境区保税仓库区高新技术开发区海关特殊监管区边境经济合作区国内特殊经济功能特殊经济园区国外特殊经济功能3、出台的背景•领导高度关注：多次围绕体制机制、产业发展、创新问题进行批示•政策密集出台4、政策密集出台010203040506关于促进国家级经济技术开发区转型升级创新发展的若干意见》（国办发〔2014〕54号）关于完善国家级经济技术开发区考核制度促进创新驱动发展的指导意见》（国办发〔2016〕14号）《国务院关于扩大对外开放积极利用外资若干措施的通知》（国发〔2017〕5号）《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》（国办发〔2017〕7号）《关于构建开放型经济新体制的若干意见》2016年《政府工作报告》6政策密集出台《国务院关于促进外资增长若干措施的通知》国发〔2017〕39号文075、若干意见出台的意义•我国首个指导各类开发区的文件，具有划时代意义•为开发区改革创新发展指明方向•极大激发了开发区的活力和发展动力•推动开发区经济向好发展•向世界宣告：中国要将开发区继续打造成投资环境的热土，吸引外资政策不变1个突出、2个坚持、3种分类指导1、一个突出“加快实施‘中国制造2025’战略。要主动培育高端装备、机器人、新一代信息技术、生物技术、新能源、新材料、数字创意等战略性新兴产业；要促进生产型制造向服务型制造转变“。2、两个坚持2个坚持的功能定位1、“要坚持以产业发展为主强调了开发区作为经济功能区的基本属性。2“要科学规划功能布局，继续把优化营商环境作为首要任务。3、分类指导分类指导•我国开发区不仅类型多、数量多，而且受建设时间、地理区位、资源禀赋等因素影响，发展水平参差不齐•差异化地确定目标定位和支持举措：不能完全“一刀切”，应引导处于不同区域、不同发展阶段的开发区充分发挥各自在创新能力、产业提升、品牌建设、生态环境、行政效能等方面的比较优势，形成经济发展新动能，真正实现自我提升。3、分类指导——从开发区层级国家级与省级开发区•“各类国家级开发区要发挥示范引领作用”•“省级开发区要依托区域资源优势，推动产业要素集聚，提升营商环境国际化水平”3、分类指导——从开发区所在区域东部地区开发区“培育有全球影响力的制造研发基地，提高我国产业在全球价值链中的地位”中西部地区和东北地区开发区要依托本地区土地供应、劳动力成本、矿产资源等比较优势，充分借助“一带一路”、西部大开发和中部崛起等战略带来的政策和资金推力，进一步完善硬件环境。3、分类指导地区间合作共建开发区•鼓励东部地区开发区依托省市间统筹协调机制和产业转移信息服务平台，输出品牌、人才、技术、资金和管理经验；•按照优势互补、产业联动、市场导向、利益共享的原则，采用园中园开发、多园区共同开发、产学研合作等模式，与中西部地区、东北地区合作共建开发区，协助其利用当地劳动力和资源优势，加快推动工业化发展进程。3、分类指导——从国家战略“一带一路”沿线、京津冀地区和长江经济带沿线的开发区着力引导产业优化布局和分工协作，鼓励发展区域范围内的产业联盟和园区对接，建设一批具有辐射带动效应的转型升级示范开发区，成为带动地区经济发展和实施区域发展战略的重要载体，实现沿海沿江沿线开发区的良性互动发展。4个方向与4个坚持1、四个方向•新型工业化发展的引领区•高水平营商环境的示范区•大众创业万众创新的集聚区•开放型经济和体制创新的先行区2、四个坚持“四个坚持”：•坚持改革创新•坚持规划引领•坚持集聚集约•坚持发展导向6大亮点全面勾勒发展新蓝图1、政策落地——创新创新驱动更加注重推进开发区创新水平的整体性提升与引领性作用的发挥：•“支持开发区内企业技术中心建设，在有条件的开发区优先布局工程（技术）研究中心、工程实验室、国家（部门）重点实验室、国家地方联合创新平台、制造业创新中心”•“支持有条件的国家高新技术产业开发区创建国家自主创新示范区，为在全国范围内完善科技创新政策提供可复制经验”1、政策落地——开放发展开放发展更加注重引导开发区提高全方位对外开放水平，支持开发区推广复制自贸试验区的创新政策：•“支持开发区内符合条件的跨国企业集团开展跨境双向人民币资金池业务”•“允许符合条件的开发区内企业在全口径外债和资本流动审慎管理框架下，通过贷款、发行债券等形式从境外融入本外币资金”1、政策落地——土地利用•在现行的土地管理制度下，土地变性使用的审批流程较长、条件严苛，操作过程困难重重。•在空间方面给予适度倾斜，并且在用地结构上应符合产业的升级方向，增加服务业用地比例。•“对发展较好、用地集约的开发区，在安排年度新增建设用地指标时给予适度倾斜”•“加强开发区公共配套服务、基础设施建设等用地保障，提高生产性服务业用地比例，适当增加生活性服务业用地供给。”1、政策落地——土地利用土地利用解决土地使用性质变更难题：•“利用存量工业房产发展生产性服务业以及兴办创客空间、创新工场等众创空间的，可在5年内继续按原用途和土地权利类型使用土地，5年期满或涉及转让需办理相关用地手续的，可按新用途、新权利类型、市场价，以协议方式办理。•允许工业用地使用权人按照有关规定经批准后对土地进行再开发，涉及原划拨土地使用权转让需补办出让手续的，可采取规定方式办理并按照市场价缴纳土地出让价款”1、政策落地——行政效能行政效能更加注重简政放权、提高行政效率和透明度：•“各省（区、市）人民政府要加大简政放权力度，将能够下放的经济管理权限，依照法定程序下放给开发区”•“对于开发区内企业投资经营过程中需要由所在地人民政府有关部门逐级转报的审批事项，探索取消预审环节，简化申报程序，可由开发区管理机构直接向审批部门转报”•表明了对促进开发区企业相关事项实现“两级审批”的取向和态度，一旦成功实施，将大幅压缩审批时间、提高行政效能。2、管理体制管理体制仅授予开发区管委会经济管理权限、而无社会事业管理权限的现行体制已经难以适应目前形势发展的需要：•一方面，区内产业集群不断壮大、各类人才加速集聚，亟需完善和优化各类城市配套设施与服务功能，践行兼顾产业功能和城市功能的“产城融合”发展模式；•另一方面，由于垂直管理体系要求上下级部门对口管理，这就造成开发区内设机构不断增多，失去了原先“精简高效”的优势特点，也不免造成体制机制创新不足。2、管理体制管理体制“政府派出机构”“政府派出机关”国家层面承认开发区的“准政府模式”，解决了长期困扰开发区的“合法主体地位”问题2、管理体制管理体制对目前存在的各类开发体制模式也进行后续引导：•对于实行托管乡镇管理模式的开发区，要“逐步理顺开发区与代管乡镇、街道的关系，依据行政区划管理有关规定确定开发区管理机构管辖范围”；•对于实行与所在行政区人民政府“区区合一”模式的开发区，“应完善政府职能设置，体现开发区精简高效的管理特点”；•对于区域合作共建的开发区，要进一步理顺共建双方的管理、投入和分配机制。3、整合优化许多相邻地域间存在多个开发区，因主导产业雷同而导致的恶性竞争、低水平重复建设现象尤为突出。•“鼓励以国家级开发区和发展水平高的省级开发区为主体，整合区位相邻、相近的开发区，对小而散的各类开发区进行清理、整合、撤销，建立统一的管理机构、实行统一管理”•“对于位于中心城区、工业比重低的开发区，积极推动向城市综合功能区转型”•“被整合的开发区的地区生产总值、财政收入等经济统计数据，可按属地原则进行分成”，可有效避免被整合开发区的经济发展问题，确保实现多方共赢。4、动态管理不再仅仅局限于某一类型的开发区，而是对全国各类开发区的动态管理提出了具体要求。将考评作为具体手段，其实质在于倒逼各类开发区切实提高发展质量和效益，以保障我国开发区整体实现进一步的科学、规范、健康发展。•“有关主管部门和各省（区、市）人民政府要建立健全开发区综合评价考核体系”•“开发区考核结果要与奖惩措施挂钩，对考核结果好的开发区优先考虑扩区、升级，加大政策支持力度；对考核结果不合格的开发区，要限制新增土地指标，提出警告，限期整改；对整改不力，特别是长期圈占土地、开发程度低的开发区，要核减面积或予以降级、撤销，不允许纳入全国开发区审核公告目录”5、运作模式——招商更加注重营造国际化营商环境、为投资者提供便利化服务•正式解除2014年12月国务院下发的62号文件对地方政府出台优惠政策的“禁令”：“从政府主导向政府招商与市场化招商相结合转变，可结合产业发展方向，在政策允许和权限范围内制定相应的招商引资优惠政策”•“加强招商引资人员培训，提升招商引资工作专业化水平”5、运营模式——招商运营模式更加注重开发区以市场化为手段吸引社会资本参与建设•“鼓励以政府和社会资本合作（PPP）模式进行开发区公共服务、基础设施类项目建设，鼓励社会资本在现有的开发区中投资建设、运营特色产业园，积极探索合作办园区的发展模式”•“支持以各种所有制企业为主体，按照国家有关规定投资建设、运营开发区，或者托管现有的开发区，享受开发区相关政策”•“支持符合条件的开发区开发运营企业在境内外上市、发行债券融资”6、绿色发展更加注重推进开发区的循环化、低碳化发展：•“开发区要积极推广合同能源管理模式，积极参加全国碳交易市场建设和运行”•“推动企业循环式生产、产业循环式组合，搭建资源共享、废物处理、服务高效的公共平台，促进废物交换利用、能量梯级利用、水的分类利用和循环使用”地方落实中应注意的问题1、如何落地发展方向政策《若干意见》作为首个综合指导各类园区发展的国家级文件，主要在发展方向的界定方面提出了分类管理的办法，日后落实过程中，还有待于各地在具体的支持政策和创新举措等方面进行进一步梳理和明确，使“分类”能够更加细化且具有针对性。“意见”毕竟不是可以直接使用的“政策”，这之中蕴含的诸多创新思想能够在多大程度上转化为切实的“红利”，关键取决于各地政府的落实力度。因此，开发区在自身学好、学透文件精神的同时，更重要的是尽快行动起来，强化对上沟通，积极促进上级政府及早出台落实文件和配套政策。2、完善国家级开发区综合投资环境（39号文）充分赋予国家级开发区投资管理权限支持国家级开发区开展相对集中行政许可权改革试点。指导国家级开发区进一步推进简政放权、放管结合、优化服务改革，在营造外商投资优良环境等方面发挥示范引领作用。支持国家级开发区项目落地允许各地在符合经济社会发展规划、土地利用总体规划、城市总体规划的前提下，对国家级开发区利用外资项目所需建设用地指标予以优先保障，做到应保尽保。支持国家级开发区拓展引资空间对符合条件的国家级开发区，经国务院批准后允许调区、扩区，整合区位相邻、相近的开发区，建立飞地园区，对收储的低效用地，相应提供规划调整、简化审批等便利。支持国家级开发区提升产业配套服务能力在条件成熟的地区，引进生产服务型外资企业，试点开展高技术、高附加值项目境内外维修业务，促进加工贸易向全球产业链、价值链中高端延伸。3、营造环境的园区共识总体而言，开发区对于营造环境的认识主要集中在六个方面：•一是通过提出全产业链、全价值链等诸多新的思路与举措，对开发区发展起到造势布局的推动作用。•二是要为致力于发展的相关产业领域，营造出相对宽松的发展氛