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中南财经政法大学“博文杯”大学生百项实证创新基金项目项目名称武汉经济适用房政策推广及效果实证调研项目类别重点项目主持人周昕皓参与人李瓅刘潇冯勇波沈俊中南财经政法大学科研处制二○○七年三月1中南财经政法大学“博文杯”实证创新基金项目武汉市经济适用房政策推行状况实证分析周昕皓李瓅刘潇冯勇波沈俊1摘要经济适用房作为一项福利性住房分配政策在我国推行十余年以来，取得了诸多业绩，解决了一部分中低收入家庭的住房问题，推动了我国住房体制的改革；同时也暴露了一些问题，如房价过高，对象缺失等，这一政策一度遭到国人的质疑。本文以武汉市的实施状况为出发点，力图从实证的角度来分析经济适用房政策的优势和所存在的问题，总结了武汉市经济适用房政策的发展历程以及推行以来所取得的成效，分析了经济适用房在推行过程中所存在的问题，并提出相关的合理化的建议。关键词：经济适用房推行情况实证研究Abstract:Asawelfarehousingcompensationpolicy,EconomicandSuitableHouses,sinceithasbeenimplementingoverthepasttenyearsinourcountry,hasmadeagreatdealachievementsandimprovementswhichsolvesthehousingproblemfromapartofmediumandlowincomefamilies,andpromotestheinnovationofhousingsysteminourcountry;meanwhile,thispolicywasoncedoubtedbythecountrymenforitgaverisetosomeproblemsandcomplications,suchastheexorbitanthouseprices,theabsenceofhousebuyers,andetc..TheemphasisbasesontheexecutionconditionofEconomicandSuitableHousesinWuhan,triestoanalyzethedominanceandexistingproblemofthispolicyfromthepositivistview,summarizesitsdevelopmentcourseandtheeffectofitspursuance,makestheanalysisofexitingproblemsintheprocessofimplementingthispolicy,andofferssomerelevantandreasonablerecommendations.Keywords:EconomicandSuitableHouse;thesituationofimplementing;positivistresearch一、引言在国际住房年（1987年），联合国秘书长发表文告指出：住房是人类的基本权利和需要，要求各国政府重视解决贫困居民的住房问题。住房有商品性，也有社会保障属性。在市场经济条件下，市场无法按价值规律全部供给所有居民以住房，住房如养老保险、医疗保险一样，在一定程度上也应被纳入到社会保障体系之中，成为我国社会保障制度的重要组成部分。住房问题涉及到亿万群众的基本生活、安居乐业，它关系到整个社会的稳定和进步，乃至小康社会的实现和社会主义和谐社会的构建，并且，它还能把巨大的潜在需求变为现实需求，拉动内需，促进经济持续增长。经过20多年的改革开放,我国城镇居民的消费已从温饱型向小康型转变。随着恩格尔系数的逐步降低以及其他耐用品趋于饱和,改善居住条件已成为城镇居民提高生活质量的当务之急。1996年,我国政府提出要把住宅产业培育成新的消费热点和新的经济增长点,并在消周昕皓中南财经政法大学工商管理学院管理科学0501班李瓅中南财经政法大学工商管理学院管理科学0401班刘潇中南财经政法大学工商管理学院旅游管理0401班冯勇波中南财经政法大学工商管理学院管理科学0401班沈俊中南财经政法大学工商管理学院管理科学0501班2费信贷方面给予支持,住宅产业面临着前所未有的大好机遇。1998年初,我国政府宣布于当年6月31日结束实物性的福利分房,实现住宅分配货币化和商品化改革,从此开创了我国住宅建设的新纪元。经济适用房就这样于1998年在全国各地开始陆续推行，当时中央政府的深一层用意是希望把住宅建设作为新的经济增长点，让住宅肩负起了拉动内需的重任，于是当年果断启动了“房改”。另一方面,当时钢铁水泥有些过剩，管理层希望通过经济适用房来拉动这一块的需求。当时还发国债，进行公路铁路项目以及经济适用房建设。在这种背景下，全国各地风风火火大建经济适用房，争相报项目。根据建设部的全国数据显示：1998年，经济适用房竣工面积占商品住宅面积的39.04%；而1999年，经济适用房竣工面积为商品住宅竣工面积的62.33%。对此，建设部官员评价说：“当时经济适用房竣工面积比重很大，已经在住宅建设中起到了主导的作用，占据十分重要的地位。”“面对这种势头，市里的建委根本没法管，项目太大太多了，也根本没能力管。”北京市建委的人士回忆说。其他放量供应经济适用房的城市情形也大略如此。如此背景，再加上“房改”初期经济适用房放量供应，供求关系基本平衡，甚至出现过供大于求的情况。地方政府对购房者大都无需仔细甄别，毕竟大量的竣工面积需要购房者积极入市。管不过来，也不想管得太严，由开发商销售成为了顺其自然的事情。但形势就在两三年内发生了变化，随着国内房地产业的不断市场化，尤其是近年来普通商品房的大量入市，经济适用房的比重越来越小，城市中的住房供给已经成为普通商品房占据主导。根据国家统计局数据，2004年全部房地产开发投资中，住宅投资8837亿元，比上一年增长28.7%。其中，经济适用房投资606亿元，比2003年减少2.5%，是2002年以来的首次负增长。2005年的1～5月，经济适用房的投资更是同比下降16.7%。经济适用房已经变得越来越稀缺，但最初的管理方式却迟迟未变，在销售领域又非常倚重开发商。致使近几年的实施过程中出现了以下几个方面的问题:1.面积失控有些地区经济适用房的面积过大，中低收入家庭负担不起。按《经济适用住房价格管理办法》规定：“经济适用住房要严格控制在中小套型，中套住房面积控制在80平方米左右，小套住房面积控制在60平方米左右。市、县人民政府可根据本地区居民的收入和居住水平等因素，合理确定经济适用住房的户型面积和各种户型的比例，并严格进行管理。”但在实际操作中，经济适用房的面积有的达到了120平方米以上。面积的扩大，使总房价高到了中低收入家庭根本不可能购买的程度，政府为卖出开发完成的经济适用房,只能降低购房资格标准，使一些富人有机可乘，经济适用房变成了富人的天堂。2.对象失控我国政府目前比较注重的是经济适用房的提供，而对于经济适用房卖给中低收入家庭后的后续管理相当欠缺。经济适用房是一种保障性的住房，它的目标是保障中低收入家庭有房可住。一旦中低收入家庭获得了住房，政府给予的优惠房价部分原则上就属于购房者了，无论以后他们是否还属于中低收入这一行列。因为虽然经济适用房在转卖时补交了土地出让金，由于政策的优惠，那也只是象征性地交了一点，这样政府所投入的大部分资金就损失了,使资金得不到充分的利用,资金使用效率低且难于回收，同时也加重了地方政府的财政负担。3.价格失控局部地区经济适用房价格过高。按照目前房地产市场的住房价格构成来看，土地价格一般要占到住房价格的20%-40%，而经济适用房由于是由政府行政划拨的土地，其房价中没有“土地出让金”这一项，加上其他的税费优惠，经济适用房价格应该比普通商品房价格低得多才对。但事实上，由于政府对开发商的监管缺乏措施，使经济适用房的利润接近普通商品3房，在许多城市，经济适用房的价格跟普通商品房差不了多少。如此的价格使中低收入家庭无法承受，加之面积过大，总房价不菲，更是使人望而却步。另一方面，即使能买到经济适用房，但由于很多城市的政府往往从自身利益出发，对经济适用房建设反应冷淡，在经济适用房的选址上不按相关规章办事，使大多数经济适用房都处于区位较差的城市边缘地区，其周围城市基础设施配套不完善，从而大大提高了居民居住成本，使经济适用房变成了买得起住不起的住房。此外，从经济适用房的建设过程来看，它消耗了大量的公共财力，如土地出让金、各种优惠税费以及政府的监督管理成本等。“经济适用房”耗费国家和政府的大量财力精力却如此的不争气引起了国家管理层的关注.2005年两会期间，全国政协委员傅继德提交了《关于停止开发建设经济适用房的建议》的提案,全国人大财经委员会委员段炳仁对“取消经济适用房”的观点表示反对。引发了众人的激烈争论.今年的政协1号提案也是关注经济适用房,再次将经济适用房推上了风口浪尖,经济适用房是我国解决居民住房问题的重要途径,它到底要何去何从.二、武汉市经济适用房的发展历程武汉市经济适用房经过十几年的发展，现已取得了不凡的成绩，走在了全国的前列，其发展过程可粗略归纳如下：年代概况1994年武汉市是全国最早建设经济适用房的城市之一，于该年开始正式启动。本市响应《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》，把经济适用住房建设列为城镇住房制度改革的基本内容之一。1997—1998年房改的关键时期。武汉市按照1998年颁布的《国务院关于深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》要求，采取扶持政策，重点发展经济适用住房，建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系。1999年该年4月6日中国人民银行公布《经济适用住房开发贷款管理暂行规定》，更加规范了经济适用房的发展。全国大力发展经济适用房，竣工面积达1亿平米左右，约占同期商品住宅竣工总面积的50%。2000年武汉市不断推进和完善经济适用住房建设。全年经济适用房施工面积为195万平方米，竣工面积为65万平方米，占全市住宅总竣工面积的17.23%，全年销（预）售115.14万平方米，其中预售38.96万平方米，销售率超过100%，解决了1万余户居民的住房问题，先后开发了百步亭花园，华锦城花园等几个规模大、环境好的重点经济适用房小区。2003年武汉市响应《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》(简称18号文件)进一步明确，经济适用住房是具有保障性质的政策性商品住房。2004年武汉市房产局公布，该年5220套经济适用房开建，总面积达55万平米。2005年武汉市加大经济适用住房的建设力度，计划为265.21万平方米。2006年该年是1994年武汉在全国率先启动经济房建设以来，面市套数最多的一年。计划为362.53万平方米，已实际开工达306.65万平方米，竣工面积达110.31万平方米。截至2006年11月，经济适用房已经改善了近11万余户中低收入家庭居住条件。本年12月，武汉市对经济适用房摇号过程进行了电视直播，创新形成“武汉模式”，被建设部纳入全国推广、培训教材。2007年武汉市经济适用住房将保持300万平方米以上的建设规模。其中，政府提供储备土地80.3公顷，可建经济适用住房170余万平方米；利用存量土地建设经济适用住房130万平方米。4“十一五”时期武汉市经济适用住房又有“大手笔”，将竣工1200万平方米，占全市住房建设量的30%左右，5年的竣工量比前11年的竣工量之和还要多，具体为2008年建设350万平方米，2009年300万平方米，2010年150万平方米。我们将武汉经济适用房发展归纳为以下几个阶段：1.启动阶段（1994～1997）经济适用房是我国在房改过程中为适应新的经济形势、由政府推出的新型房产种类，是适合中低收入家庭承受能力、具有社会保障性质的商品房。早在1991年6月份，国务院就在《关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》中提出：“大力发展经济适用的商品房，优先解决无房户和住房困难户的住房问题”。1994《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》的