村党组织书记“一肩挑”的比较优势、潜在风险与调适机制

村党组织书记“一肩挑”的比较优势、潜在风险与调适机制村党组织书记“一肩挑”作为乡村治理权力结构的变革与优化，是解决乡村治理中力量单薄、效能低下、互动缺乏等问题的新范式。以下是小编分享的内容，欢迎参考借鉴与借鉴。村党组织书记“一肩挑”模式是乡村治理权力结构的革新尝试，通过政党向下嵌入、权力并轨运行、治理信息对称的方式，为乡村治理输送外源动力、提升运行绩效和实现利益共享，在总体上顺应了乡村治理现代化的发展趋势。村党组织书记“一肩挑”模式在政策设计上已达成基本共识，但也在实践运行中面临着民主空间受到挤压、权力规约难度加大、公共服务供给错位等潜在风险。因此，深入推进村党组织书记“一肩挑”模式，要以长效机制建设为根本抓手，从统合机制、规约机制、民主机制和吸纳机制上进行动态调适，促使这一权力结构优势转化为最优化乡村治理效能。从历史脉络来看，村党组织书记“一肩挑”模式伴随政治体制改革而不断演进，经历了先行试点（1988—2002）、积极倡导（2002—2018）、全面推行（2018至今）等发展阶段，实现了由过去的“一肩双挑”（兼任村民委员会主任）演变为党的十九大以来的“一肩四挑”（兼任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织的负责人），这是乡村治理的理论与实践交织推移的结果。党的十九大提出的“治理有效”是乡村振兴战略目标的内在要求，根据结构功能主义观点，结构与功能紧密相连、相互影响，乡村治理结构关系着乡村治理的运行绩效。因此，推进乡村社会的传统或既存制度“适应于现代性功能”，实现乡村治理效能最优化，需要把乡村治理的结构性变革作为切入点，推动乡村治理权力的科学化运行。村党组织书记“一肩挑”，是在村党组织和村民委员会二元治理结构基础上探索的乡村权力模式，在乡村治理进程中更具权力结构性优势，对于农村基层党组织领导乡村治理具有重大意义。但其在乡村治理实践中也面临着一系列不可回避的潜在风险，因此，在新型治理权力结构框架下，从长效机制上对“一肩挑”模式进行调适是乡村善治的根本吁求。乡村治理中村党组织书记“一肩挑”的比较优势村党组织书记“一肩挑”作为乡村治理权力结构的变革与优化，是解决乡村治理中力量单薄、效能低下、互动缺乏等问题的新范式。相较于传统村“两委”分设负责人，“一肩挑”模式为乡村治理现代化奠定了行之有效的制度基石，更有助于提升乡村治理能力和水平。“政党向下嵌入”有助于输送乡村治理的外源动力依据“控制辩证法”观点，国家权力在对社会渗透、动员的同时，就会提供相应的“有限范围的回报服务”。在政党政治条件下，以政党权力为代表的国家权力对基层社会的有效控制，主要是依靠政党嵌入方式来完成的。乡村社会存在国家权力与社会权力的结构性张力：一方面，两者之间具有制衡和冲突的内在情形；另一方面，国家权力保障社会权力存在，社会权力支撑国家权力运转。这种对立统一的辩证关系，决定了“控制”与“自治”的力量博弈成为乡村治理绕不开的话题。历史表明，在传统自给自足的小农经济时代，无需全面的强力的社会控制，单靠宗族等非政权组织对乡村事务进行管理就可以满足乡村需求，社会权力—村民自治在乡村治理中居于主导地位。随着社会转型变迁，乡村社会矛盾复杂化、利益多元化、村庄空心化等问题凸显，加大了依靠自治力量实现乡村善治的难度，这就需要执政党主导的国家权力下移到乡村社会，对乡村社会“在其资源限度内实施控制”。从政治发展逻辑来看，国家权力在回归社会之前，不但不会快速地、激进地、无序地隐匿或撤退，反而会在现代化转型阶段更加活跃于乡村治理的舞台。党对国家的政治领导权力向乡村下沉延伸，提升了乡村治理的政治动员和社会整合能力，为推动乡村发展注入外源力量。在国家权力对乡村“控制”较弱的地方，村民委员会在权力体系中处于支配地位，乡村社会的资源配置围绕村民委员会而展开，但是村民委员会的权力限度与乡村治理的能力需求并不匹配，乡村治理面临的资金链条断裂、资源利用效率低下等问题仅靠村民自治难以得到妥善解决。在国家权力干预不够的情势下，乡村治理陷入公共资源供应乏力和运转失调的瓶颈状态，严重阻碍了乡村现代化发展进程。从精准扶贫到乡村振兴的一系列国家战略表明，“一肩挑”模式把乡村“自治”与国家“控制”衔接起来，能够以强大力量推动乡村发展大政方针的贯彻落实，破解乡村发展推动力不足的难题。可见，乡村治理离不开国家权力主导带来的红利，“一肩挑”模式通过承接国家权力输送，把国家权力触角延伸至农村基层场域，将乡村组织作为施行党中央决策部署、服务人民群众的“最后一公里”，从权力结构效应上解决了限制乡村发展的公共资源调集和公共产品供给问题，使乡村因充裕的资金配套和合理的政策支持而实现可持续发展。“权力并轨运行”有助于提升乡村治理的运行绩效乡村治理现代化拥有合法性的政治核心来容纳和推动，得益于依据社会发展状况对“传统的政治结构和权威形态”作出相当幅度的调整和改造。任何社会治理包括基层治理都是以政治结构为依托的，由横向的“治理规模”和纵向的“治理层级”共同形塑的政治结构，是乡村治理有序开展的权力关系基础。由此，政治结构或权力结构优化与否，直接关系着乡村治理效率的高低。在传统政治结构设计上，乡村治理采用的是村党组织与村民委员会的二元权力结构，两种组织相应产生的村支书和村主任都是乡村社会的负责人，分别受托行使国家权力和社会权力，在乡村治理中齐心协力发挥作用。两个“一把手”的权力设置，是为了消除乡村治理中“一元治理结构”的弊端，挖掘乡村发展的内生动力。客观上说，“二元治理结构”确实有激发乡村社会自我发展的积极效果，但该结构的权力主体之间矛盾冲突也成为乡村治理效能的束缚因素。乡村治理实践表明，村“两委”及其负责人并非设想中的“同质性群体”，两者关系紧张、各自为政较为常见，彼此争权夺利与推诿甩责，既损害村级党组织的权威性，又妨碍村民委员会的自治性，直接导致乡村治理陷入内耗困境。在“二元化”权力分布下，无论是政策还是法律都难以对繁琐复杂的乡村事务进行明确的划分，村“两委”的职责权限出现交叉与重叠部分———乡村事务管理中的“公共领域”，这些公共领域使村“两委”在治理权的占有和行使上陷入了此消彼长、零和博弈的“科斯悖论”。由村民推选出的村主任一旦处于强势地位，就容易以“党政分开”为由拒绝村支书参与党务工作以外的任何治理活动，导致党的乡村治理政策施行缓慢、效果甚微。就如何把握好党政关系而言，我们“不能简单讲党政分开或党政合一，而是要适应不同领域特点和基础条件，不断改进和完善党的领导方式和执政方式”。“一肩挑”模式下村“两委”通过交叉任职实现整合，打破传统意义上的党政界限，化解村支书和村主任的治理权分歧，推动村“两委”的联动与合作，促进“党务”与“村务”协调发展，从根本上避免了在权责上潜藏着“问题的相互性”这一逻辑悖论，实现了从纵向的管理层级推动乡村治理取得成效。“治理信息对称”有助于实现乡村治理的利益共享“信息对称”作为经济学概念范畴，原初意指“委托—代理”关系中代理人和委托人的信息对称，而这一理论最为关切的是委托和代理双方主体“信息不对称”问题。在经济交往中，信息拥有方在以自我为中心的利益驱使下会损害另一方利益，委托和代理的链条之间利益失衡，最终伤及资源配置质量和效率。这种“信息不对称”同样存在于乡村治理结构中，表现为信息垄断群体利用机会优势自我服务的“精英俘获”（elitecapture）现象，而村民由于信息短缺在乡村治理中失去部分权益。村党组织和村民委员会作为衔接乡镇政府与乡村社会的中间环节，相较于普通个体化村民往往拥有更多的信息资源，在二元分治的权力结构中，两者在信息传递中存在不同向度的可能。处于高度组织化的村党组织作为按照党的意志密切联系群众的代表者，在科层系统纵向信息“控制性沟通”下一般易于贯彻党的宗旨意图和政策路线，而相对独立、粘度松解的村民委员会作为源自村民推选且又位居村民之上的代理者，因固有的信息不对称问题，有可能将自身利益前置或高位于整个乡村发展和全体村民需求。在村民委员会主导的治理结构下，作为代理人的村民委员会与作为委托人的村民之间存在信息传递的梗阻问题，信息被独占、藏匿、改变或歪曲，使乡村治理出现不受监督的“灰色地带”，从而形成滋生基层权力腐败的土壤。为了防止基层权力的异化，在政治系统与社会系统的互动、交融过程中，存在一个透明的信息传递渠道———“反馈环”就显得至关重要。在以往的治理模式中，治理主体在向村民信息输出时，有机会优先计较自身的利益得失，致使一部分人利用信息优势为自己乃至家族谋利。而村民的利益诉求在需要输入政治系统时，难以得到村民委员会的重视和及时反馈到治理绩效评估中，乡村治理系统“输出—决策—输入—反馈”这一循环链条出现断裂，导致了乡村治理的成果只惠及乡村小范围群体。在“一肩挑”模式下，村党组织统领乡村治理，统一乡村治理向度，形成了良性的乡村治理信息循环系统。村党组织以统领者的身份推动乡村治理多元主体间信息传递，强化了信息资源的透明性、共享性和回应性，使得多元主体能够“亲自在场”参与乡村治理，进而使乡村中每个人的利益都能够同公共资源的分配与使用联系起来，实现彼此在乡村治理中全方位、全过程的交流互动和合作共赢。乡村治理中村党组织书记“一肩挑”的潜在风险随着顶层设计从“倡导型”到“推广型”的政策转向，村党组织书记“一肩挑”迈出了更为坚实的实践步伐，但在实践运行中也面临着一些潜在风险，如果不加以有效防范，就会成为影响乡村治理现代化进程的阻碍因素。乡村治理的民主空间受到挤压从权力组织结构来看，“一肩挑”模式意味着村党组织书记同时扮演“国家代理人”和“乡村当家人”双重角色，这种权力叠加造成乡村治理结构的“权力过密化”，双轨治理的政治格局有被“单向度”权力结构取代的风险。村党组织书记在拥有两种职权的赋能下，有可能忽视村民自治机制，并将村党组织变为直接包办乡村事务的行政机构，将村民委员会变成行政机关的附属机构或无关紧要的政治摆设。而村民委员会一旦承担过多的政务，其组织架构必然呈现官僚化特性，行政属性逐渐代替村民委员会的自治属性，村民自治空间在一定程度上被压缩。与此相呼应，村民委员会为了摆脱被边缘化的处境，也愿意主动依附于上级党政权力，与村党组织的关系密切程度要远超过乡村民众，其关注村民利益的角色定位也就相应弱化，开始从群众性自治组织向行政化的派出机构转变。村民委员会的主动依附直接导致自治权力与群体利益的分离，使乡村自治组织的行为取向与乡村民众的权利意志的一致性走向衰减。在治理过程中，作为村民委托代表的村民委员会与村民之间的“合作—服务”关系转向“命令—服从”关系，在某种程度上变成凌驾于村民之上的管控机关，导致乡土社会出现公共权力异化。村民自治组织作为一种自下而上被赋予权力的代理者，没有对委托人（集合意义的村民）兑现相应的关切和责任，其自身功能的转变致使村民的民主权利和乡村的治理效果都无法得以保障。大多数发展中国家的实践证明，地方组织是确保乡村发展战略得以有效实施的关键因素，“没有地方组织的广泛参与，任何促进生产力增长和广泛的利益分配的乡村发展战略都不可能取得成功”。“一肩挑”模式加速了国家行为推动乡村发展战略的节奏，一系列紧迫而艰巨的治理任务随着国家权力下沉进入乡村社会。但在此过程中政治系统的决策输入并不是来自体系外部的社会结构，而是按照治理主体自我意志进行输入（即“内输入”），政治权力进入乡村社会直接面对原子化的村民，乡村自治权力不自觉地被吸收和控制，乡村基层自治组织的存在感淡化、服务性受限，大多数村民处于“无政治阶层”和“低组织状态”，无法通过自治组织直接参与公共事务，最终导致乡村治理难以取得预期成效。乡村治理的权力规约难度加大乡村治理组织的权力运行理应代表公共利益，但村级组织并非由抽象化的个体组成，其治理行为在没有严密约束下容易产生“自利性”本能冲动，而权力的扩大和集中（双重职能与双重权力的组合）则进一步拓宽村党组织书记的自由限度，这就决定了“一肩挑”模式需要直面权力的制约和监督问题，以防范“基层自利性”消解“国家自主性”（stateautonomy）的风险。处于战略倾斜的乡村振兴机遇期，各种支农、惠农工