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1改革开放以来，我国并没有形成与民营经济和中小企业发展相适应的融资服务体系，加上社会信用的缺失，造成近几年中小企业融资困难有加重的趋势。所以，在市场失灵的情况下，政府适度介入，建立一种合理的机制，搭建起银企资金供需的桥梁，政策性信用担保成为一种比较通行的选择。政府介入担保的理由与政策性担保的激励制度中小企业在一国经济发展中的特殊作用和担保行业的高风险特征，是政府介入中小企业信用担保的原因。考虑到可能发生的逆向选择问题，一般的商业担保机构都不会定过高的保费率，各国一般都小于保额的2%，担保机构收益不高，且面临的市场风险比较高。经验表明，反担保率与担保机构损失率之间是负相关关系，由于中小企业大多不能向银行提供足值的抵押资产才转向担保机构申请担保，其反担保率比较低，导致担保机构面临的风险比较大。可见，担保业高风险，低收益的特征非常明显。另一方面，中小企业发展具有明显的正外部效应，如果中小企业因为融资约束得不到充分发展，给地方经济带来的负面影响，其程度可能数倍于担保机构所承担的损失。在市场失灵的背景下，政府需要介入到信用担保体系中来，引导担保机构为中小企业服务，保障中小企业发展的外部效应得以发挥。财政杠杆与政策性担保机构的激励机制政策性担保是地方政府为解决市场失灵问题而提供的地方性准公共产品。对政府来讲，与直接的财政拨款相比，担保相当于给企业贷款贴息，通过担保将财政资金支持面放大，提高资金的使用效率。政府主导的政策性融资担保可以视为财政杠杆的一种，建立担保基金的收益视为其所增加的社会福利，支出是政府给予中小企业的隐性补贴成本，前者是否大于后者是衡量政策性担保机构效率高低的关键。由于信用担保是高风险行业，如果政府介入的方式与管理不当，就会加大政策性担保的财政成本。政府介入担保行业成功与否的关键是看整个信用担保体系是否具备了一个有效的激励机制，即参与信用担保的各方经济主体之间是否存在一种有效的激励和约束机制，从而最大限度地降低道德风险和逆向选择发生的概率。信用担保体系的财政成本效益问题我国中小企业信用担保起步于1992年，1999年原国家经贸委发布《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》，决定在全国范围内建立中小企业担保体系，政策性和商业性的担保机构相继成立。政府直接出资建立担保机构并对其损帐进行补贴是目前我国组建担保机构的最主要的方式。以财政资金为引导和支撑的担保体系还处于发展完善阶段，面临不少问题。政府介入的方式是决定政策性担保机构能否顺利成长的关键。尤其在政策性担保机构多为政府出资或控股，市场风险与非市场风险、政策性业务和非政策性业务缺乏划分标准的情况下，对担保机构经营者的道德风险更是个考验。2记者昨日获悉，为改善中小企业融资环境，上海市财政部门通过安排落实总量30亿元的专项资金缓解中小企业融资环境，鼓励国资、外资、民资等各类资本，特别是各类大型集团公司投资设立小贷公司，使其总量规模从目前69家增加扩大到100家，年发放贷款总额达到350亿元左右。截至今年8月底，上海已经实施中小企业政策性融资担保贷款61亿元，预计全年将突破100亿元。上海市政府副秘书长、上海市财政局局长蒋卓庆表示，为了促进上海市商业性融资担保机构加快发展，上海市政府最近同意出台支持担保机构发展的新政策，对符合条件的重点商业性融资担保机构，将根据其服务中小企业融资担保的规模和实际发生担保代偿损失，由上海市级与区县两级财政融资担保专项资金，给予中小企业项目20%至40%、科技型中小企业项目40%至60%的担保代偿损失补偿。同时，为了进一步优化上海中小企业融资环境，上海市财政将安排“三个10亿”，发挥财政专项资金的引导和放大效应，这包括：第一，设立总量规模为10亿元的市级财政专项资金；第二，安排总量规模为10亿元的科技信贷风险补偿财政专项资金；第三，由市级财政和国有投资公司共同出资设立总量规模10亿元的投资专项资金，通过建立与商业银行的“投贷”、“投保”联动机制，进一步支持和引导商业银行不断加大对中小企业的信贷倾斜力度，上海国际集团与上海浦东发展银行、上海农村商业银行等商业银行联合开展“投贷”、“投保”联动试点，探索有利于降低商业银行信贷风险损失的良性循环机制。3广州市灵活运用财政手段，通过市财政部门下属的融资担保中心积极稳妥推进中小企业政策性融资担保工作，缓解本市符合国家产业政策、具有成长性的中小企业和民营企业融资难问题，取得了良好的效果。一、加强担保机构建设，促进中小企业金融服务平台建设。设立每年额度1500万元的中小企业信用担保风险补偿专项资金，在扣除3.7%的防范化解风险准备金后，支持担保机构开展互助性担保业务，按照为本市中小企业担保的资金比重，给予全市信用担保机构风险准备金补助，提高担保机构抗风险能力。通过该财政专项资金的扶持、引导，逐步建立起以市融资担保中心这一政策性融资担保机构和广东银达担保投资有限公司、华鼎担保有限公司等商业性信用担保机构为主的中小企业信用担保体系。2007年，广东银达担保投资有限公司、华鼎担保有限公司两家商业性信用担保机构共获得财政补助资金480万元，实现担保业务33.65亿元。二、创新担保资金运作模式，不断提高担保业务水平。积极拓展担保品种，目前，广州市融资担保中心提供的担保品种已从最初的流动资金贷款、银行承兑汇票扩展到以流动资金贷款为主，额度借款、信用证打包放款、信用证等多品种交叉运营的担保业务品种体系，并针对高科技企业在发展初期固定资产不足的特点，采取了专利权、商标权等知识产权反担保措施，扶持了一批高科技企业，有效缓解了中小科技型企业的融资难题。2008年，该市还启动了物流行业银行贷款互助性担保专项扶持。三、分步构建信用担保体系，创造良好融资环境。积极推进“市、区两级多网络”的中小企业信用担保体系建设的试点工作。2007年底，分别与黄埔区、广州高新技术产业开发区相关部门签订了合作协议；2008年5月，与白云区政府签订融资担保合作协议书，以建立“白云区中小科技企业融资担保委托管理专项资金”的方式开展业务合作，扶持白云区内符合条件的中小企业发展；2008年6月，与民生银行广州分行、广州民科园签订了1亿元担保贷款协议，三方合作共同解决园区内创新产业总部基地项目建设配套资金。下一步将不断完善信用担保体系建设，逐步推广到其他区、县级市及各产业园区。同时，积极探索政府资金支持的再担保、互助担保及社会化担保体系建设。四、拓展农业贷款担保，加快农业产业化、现代化进程。2006年，广州市设立了农业贷款担保专项资金（担保资金初始规模3000万元，此后根据担保业务发展需要逐步扩大），由市融资担保中心为该市农业企业向金融机构申请贷款提供担保，市财政予以贴息贴保，建立了符合该市实际的“贷、保、贴”一体化农业担保模式，一定程度上解决了农业企业生产资金短缺、贷款担保难的问题。截至2008年7月，累计担保贷款项目25个，已担保贷款资金7834万元（含信用证打包贷款累计使用金额），加上通过中小企业融资担保业务对农业企业提供担保贷款7740万元，共为农业企业解决贷款资金15574万元。4为规范引导融资性担保、小额贷款行业健康发展，加强融资性担保机构、小额贷款公司与政府部门、各银行业金融机构之间的合作交流，改善我省中小企业融资环境，11月9日，省金融办组织召开全省融资性担保机构、小额贷款公司座谈会。副省长高云龙出席会议讲话并为青海亿邦小额贷款股份有限公司成立揭牌。当前，青海省中小企业正处在快速发展与全面提升质量、效益的重要时期，同时面临着担保难、贷款难、融资难等发展瓶颈。发展并壮大融资性担保机构和小额贷款公司，是解决中小企业担保难、贷款难、融资难的有效途径。但是，目前青海省融资性担保机构、小额贷款公司总体规模小、实力弱，银行与融资性担保机构在资本金放大倍数、风险责任承担方面的合作有待加强，银行与小额贷款公司在配套信用贷款方面亟待突破。为此，会议提出，青海省将通过加强对融资性担保机构的监管，加强信用管理体系建设，提高融资性担保机构、小额贷款公司人员整体素质，推进融资性担保机构、小额贷款公司与银行业金融机构的合作发展等措施，大力支持融资性担保、小额贷款行业发展。高云龙在讲话中指出，青海省中小企业在繁荣城乡经济、增加财政收入、扩大社会就业、保持社会稳定等方面发挥着越来越重要的作用，但其发展中面临的最难以解决的问题依然是融资难。而加强扶持，创造环境，推动发展壮大，保证融资性担保、小额贷款行业的规范发展，是解决中小企业融资难的重要途径。推动融资性担保机构、小额贷款公司健康发展需要整合全社会力量来科学推动，是政府部门、金融监管部门、融资性担保、小额贷款行业及中小企业的重大课题。为此，各相关部门要加强和改进推动融资性担保机构、小额贷款行业健康发展的工作，提供多样、及时、高效的服务，省金融办要做好融资性担保、小额贷款行业规划，创造更加宽松的发展环境；财政、税务、公安等部门要给予融资性担保机构、小额贷款公司更大的政策扶持；银行业金融机构要加强与融资性担保机构、小额贷款公司的合作，在风险可控的前提下，给予更大支持；融资性担保机构、小额贷款公司要加强行业自律，夯实发展基础，不断增强自身实力；中小企业要不断加强自身建设，筑牢信用基础。5发展与监管并重，促进地方准金融机构健康运行南京市金融发展办公室南京市金融办2010年4月份成立，市政府批复的“三定”方案明确，市金融办负责小额贷款公司以及融资性担保机构的初审及监管。两年来，我们一方面制定各项政策，规范发展，加强监管；另一方面抓区县金融监管机构的建设，建立健全全市监管体系。通过采取多项措施，促进小额贷款公司和担保公司稳健运营，从而在全市“三农”、科技型以及其他中小企业发展中作出应有的贡献。截至2012年4月底，全市开业小额贷款公司44家，融资性担保公司91家。下面分别介绍一下我市小贷公司和担保公司的情况以及我们的思考。一、南京小额贷款公司情况（一）总体情况。为进一步深化农村金融体制改革，完善南京市农村金融服务体系建设，2007年11月，根据江苏省政府制定的《省政府办公厅关于开展农村小额贷款组织试点工作的意见（试行）》（苏政办发〔2007〕142号），南京启动了为期3年的农村小额贷款组织试点工作。截至2010年11月份，农村小额贷款组织试点工作已取得阶段性进展，并于2011年1月开始转入正常发展轨道。同时，为更好地引导社会资金支持科技企业发展，根据《省政府关于支持南京国家科技体制综合改革试点城市建设的若干政策意见》（苏政发〔2010〕142号）和《省政府办公厅关于开展科技小额贷款公司试点的意见》（苏政办发〔2010〕103号），2011年3月，在南京市金融办的牵头下，会同市科委及有关区县、开发区、园区的金融、科技工作部门启动了以省级以上经济技术开发区、国家级大学科技园、部分核心功能区为载体的科技小额贷款公司试点工作，以可贷可投模式扶持科技中小企业发展，为南京构建科技金融体系探索新路。2011年以来，在省市区三级金融办的有力推动下，南京市小额贷款公司发展势头迅猛。截至2012年4月末，在农村小贷公司3年试点8家开业的基础上又新开业了28家农村小贷公司和8家科技小贷公司。目前全市共开业小贷公司44家，其中农村小贷公司36家，覆盖面已经超过了全市一半的乡镇、涉农街道，科技小贷公司8家，占据全省已开业科技小贷公司的四分之一。已开业的小贷公司注册资本金达到60.86亿元，贷款余额48.67亿元，累放贷款超过100亿元，70%以上的贷款都投向了“三农”领域和科技型中小企业，平均贷款利率15%左右，支持“三农”以及科技型中小企业超过2000户，其中近70%的客户从未在银行融过资。小贷公司的发展有效促进了农村金融和科技金融，缓解了服务“三农”和科技型企业金融中主体少、有效竞争不足的矛盾，引导了民间借贷理性发展，一定程度上减少了高利贷行为。（二）严格把控股东资质，防止小贷公司先天不足。我市小额贷款公司的设立必须通过公开招标程序，目的是让有实力和社会责任感的企业来设立小额贷款公司。我们结合省金融办的要求和南京市实际，一是在股东资质和股权结构上