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證券及期貨事務監察委員會程序覆檢委員會呈交財政司司長的二零零九至一零年度周年報告二零一零年九月CB(1)3029/09-10(01)目錄章1一般資料•證券及期貨事務監察委員會程序覆檢委員會(覆檢委員會)的背景及成立目的1.1-1.6段•職權範圍1.7-1.10段•覆檢委員會和屬下工作小組的組成1.11-1.13段2覆檢委員會在二零零九至一零年度的工作•運作模式2.1-2.4段•工作重點2.5-2.6段•與證券業界團體的會面2.7段3覆檢個別個案所得的意見及建議•概覽3.1段(A)處理中介人的發牌申請3.2-3.8段(B)視察中介人3.9段(C)認可集體投資計劃3.10-3.14段(D)處理投訴3.15-3.20段(E)調查和紀律處分3.21-3.34段(F)在雙重存檔制度下處理上市申請3.36-3.37段iii4對特定範疇的意見4.1段(A)執法行動的決策程序4.2-4.7段(B)對市場表現評論的規管4.8-4.11段(C)與證券業界團體的會面4.12-4.13段5未來路向5.1-5.3段6鳴謝6.1段附件A覆檢委員會職權範圍B覆檢委員會和屬下工作小組成員名單C證券及期貨事務監察委員會就覆檢委員會的意見及建議所作的回應第1章一般資料證券及期貨事務監察委員會程序覆檢委員會的背景及成立目的1.1證券及期貨事務監察委員會程序覆檢委員會(覆檢委員會)是行政長官於二零零零年十一月成立的獨立委員會，負責檢討證券及期貨事務監察委員會(證監會)的內部運作程序，並確定證監會有否遵從其內部程序，包括確保貫徹一致和公平的程序。1.2證監會自成立以來，一直受各項制衡措施規限，以確保該會行事公平公正，並遵從適當的程序。制衡措施包括可就證監會的決定提出上訴和申請司法覆核的法定權利，以及證監會受申訴專員和廉政公署監察。1.3本港證券及期貨市場的規管制度在一九九九年進行改革時，有意見指出，上文第1.2段所述的制衡措施只適用於個別個案。當局諮詢證監會後，認為適宜全面提高證監會內部程序的透明度，從而讓公眾更清楚看到證監會的確公平及一致地行使其權力。1.4然而，受法定的保密責任所限，證監會向公眾公開其在執行規管職能時所做或沒有做的工作時，可公開資料的程度受到了限制。這對證監會向外間顯示它已公平及一致地行事造成了障礙。1.5為了在不違反保密原則的情況下提高證監會的透明度和對公眾的問責性，當局認為應成立獨立組織，以持續檢討證監會在運作程序上是否公平合理，監察證監會有否貫徹遵從該等程序，以及向證監會提出有關上述宗旨的建議。1.6覆檢委員會的成立，顯示當局決心提高證監會運作的透明度，而證監會亦決意加強公眾的信心和信任。覆檢委員會的工作，能協助證監會達至公平而一致地行使規管權力的目標。1職權範圍1.7覆檢委員會的工作，是檢討證監會的內部程序和運作指引是否妥善，並向證監會提供意見。這些程序和指引規限證監會及其人員在履行規管職能時所採取的行動及所作出的決定，舉例來說，其涵蓋的範疇包括：接受和處理投訴，向中介人發牌和進行視察，以及執行紀律處分。1.8為執行工作，覆檢委員會會收取並審閱證監會就已完成或終止的個案(包括針對證監會或其人員的投訴個案)而提交的定期報告。此外，覆檢委員會亦會要求取得及覆查證監會檔案，以核實就任何個別個案或投訴採取的行動及作出的決定是否符合有關的內部程序和運作指引。1.9覆檢委員會須每年或在有需要時向財政司司長提交報告，而財政司司長可在法例許可的情況下，發表該等報告。1.10經行政長官核准的覆檢委員會職權範圍，載於附件A。覆檢委員會和屬下工作小組的組成1.11覆檢委員會由11名成員組成，其中八名成員來自金融界、學術界、法律界及會計界，另外有一名立法會議員及兩名當然委員，即證監會主席及律政司司長的代表。1.12為更有效執行其職能，覆檢委員會已成立兩個工作小組。發牌、中介團體監察及投資產品工作小組負責的個案，主要涉及註冊申請、投資產品的批核，以及對中介人進行的視察。企業融資及法規執行工作小組負責的個案，主要涉及調查和紀律處分、收購與合併交易，以及有關招股章程的事宜。1.13覆檢委員會和屬下兩個工作小組的成員名單，載於附件B。2第2章覆檢委員會在二零零九至一零年度的工作運作模式2.1根據其職權範圍，覆檢委員會可揀選任何已完成或終止的個案進行覆檢，以查核證監會採取的行動及作出的決定是否符合有關的內部程序及運作指引。覆檢的個案所涉及的範疇如下：(a)處理中介人的發牌申請；(b)對中介人進行的視察；(c)處理集體投資計劃認可申請的程序；(d)處理投訴；(e)調查和執行紀律處分；以及(f)在雙重存檔制度下處理上市申請。2.2實際上，證監會向覆檢委員會提交每月報告，匯報該月內完成或終止的所有個案。覆檢委員會成員其後根據處理個案所需的時間等因素，從每月報告中揀選個案進行覆檢，以查核不同範疇的個案。2.3證監會又向覆檢委員會提交每月報告，匯報已處理超過一年但仍未完成的調查及查訊個案。覆檢委員會亦可在這些個案完成或終止後，揀選這些個案進行覆檢。2.4除了證監會提交報告外，覆檢委員會會收集市場人士及公眾就證監會履行職能所提供的意見，以期找出須予覆檢的範疇和改善有關方法及程序的措施。工作重點覆檢委員會在二零零九至一零年度的會議2.5覆檢委員會成員在二零零九至一零年度進行了兩輪覆檢工作1，並就選定的55宗個案與證監會負責處理個案的人1第一輪覆檢工作於二零零九年五月至二零一零年二月期間進行，而第二輪覆檢工作於二零零九年十一月至二零一零年七月期間進行。3員舉行了12次會議。在個案覆檢會議上，覆檢委員會成員邀請證監會解釋選定個案的詳情，並按需要覆查檔案，以評估證監會有否遵從運作手冊所載的既定程序。此外，覆檢委員會成員也藉此機會從公平合理的角度檢討有關手冊是否妥善。2.6覆檢委員會除了舉行個案覆檢會議外，還舉行了全體大會，以審閱成員就覆檢個案所提交的報告，提出意見及建議，並討論有關證監會內部程序的個別課題。在二零零九至一零年度，55宗覆檢個案的分布情況如下：個案數目發牌7中介人的監察(視察)7投資產品8投訴9法規執行23企業融資(在雙重存檔制度下處理上市申請)1總數55與證券業界團體會面2.7在二零零九年十二月，覆檢委員會與多個證券業界團體的代表進行非正式會面，就覆檢委員會的工作及可進行覆檢的範疇交換意見。4第3章覆檢個別個案所得的意見及建議概覽3.1總結二零零九至一零年度所覆檢的55宗個案，覆檢委員會認為，一般而言，證監會在處理有關個案時已遵從其內部程序和工作指引。不過，覆檢委員會也有向證監會提出意見及建議，以改善某些範疇的程序或指引。證監會透過詳細解釋各項現行安排，並在適當的情況下採取改善措施，對覆檢委員會的意見及建議作出積極的回應。覆檢委員會的意見及建議綜述如下。證監會對覆檢委員會所作的回應，詳載於附件C。(A)處理中介人的發牌申請3.2覆檢委員會覆檢了七宗處理中介人的發牌申請個案。一般而言，證監會在處理這些個案時已遵從既定程序，覆檢委員會對此表示滿意。其中大部分個案的處理時間較長，主要是由於申請人未能提交全部所需資料，而在一些個案中，證監會亦需要時間向其他監管機構索取申請人的合規記錄及評審意見。與香港金融管理局共同處理申請3.3根據《證券及期貨條例》，認可財務機構須向證監會註冊成為註冊機構，方可進行受規管活動。《證券及期貨條例》更要求註冊機構必須有兩名已根據《銀行業條例》向香港金融管理局(金管局)註冊的主管人員。按照證監會與金管局簽訂的《諒解備忘錄》，由於金管局是認可財務機構的前線監管機構，證監會在考慮該等機構的註冊申請時會徵詢金管局的意見。3.4有一宗個案，某機構申請註冊成為註冊機構以進行第1類受規管活動(證券交易)。這宗個案歷時近一年仍未完成。覆檢委員會留意到，證監會在收到申請後，曾進行初步篩選，並把申請轉介金管局。金管局審核了該機構三名主管人員同步提出的註冊申請，認為他們未能符合勝任能力規5定。金管局隨後與申請人跟進主管人員的提名及其管理監控的事宜。環球金融危機發生後，申請人最終撤回申請，個案亦因而終止。3.5覆檢委員會留意到，金管局花了頗長時間處理這宗申請。覆檢委員會在二零零七年十一月亦曾察覺到類似情況2。覆檢委員會建議證監會考慮與金管局探討縮短處理申請整體所需時間的可行方法，以及請金管局考慮擬備服務承諾。金管局表示，這是一宗特殊個案，申請人在環球金融危機發生時，正進行複雜的架構重組計劃。一般來說，金管局會在收齊證明文件後的十星期內，就註冊機構申請人是否適當人選向證監會提供意見。金管局保證，會繼續有效率地處理有關申請。3.6上文第3.3段提到，證監會及金管局分別負責註冊機構和主管人員的註冊事宜。因此，申請人須分別向兩個監管機構提出申請。覆檢委員會建議，證監會應考慮提供一站式服務。證監會表示，根據現行制度，金管局是監管認可財務機構進行受規管活動的前線機構。特別要指出的是，委任主管人員受《銀行業條例》規管，因此由金管局考慮這類委任是合理的。證監會與金管局簽訂的《諒解備忘錄》，已清楚列明申請註冊成為註冊機構的轉介及諮詢程序。金管局亦認為申請人清楚知悉現行的安排。沒有提交全部所需資料的申請3.7覆檢委員會留意到另一宗個案中，某投資服務公司申請牌照，在網上經營基金市場推廣及分銷業務，而該項申請需時超過一年方能完成。覆檢委員會曾在二零零七年五月提出，申請制度可能會被沒有提交全部所需資料的申請人濫用3。覆檢委員會留意到，證監會隨後實施了一些措施以改善有關情況，例如在發出的催辦信中加入警告字眼，提醒申請2就這宗個案，證監會曾表示金管局已在二零零八年四月實施新措施，每季向證監會提供有關尚待處理個案的進展報告。有關詳情，請參閱《覆檢委員會二零零七年周年報告》第3.5段及附件C項目(3)。3有關詳情，請參閱《覆檢委員會二零零七年周年報告》第3.3至3.4段及附件C項目(1)及(2)。6人如經過一段很長的時間仍不回覆，有關申請可能會被拒絶。3.8證監會解釋這宗個案的處理時間較長，是由於該公司未能完成其網上平台。證監會補充，沒有提交全部所需資料的申請一般會發還申請人。不過，由於申請人在首次提交的業務計劃中沒有披露網上平台的重要性和複雜程度，因此證監會沒有在初期發還申請。(B)視察中介人3.9覆檢委員會覆檢了七宗有關視察中介人的個案。覆檢委員會留意到，證監會在處理這些個案時大致上已遵從既定程序。部分個案的處理時間較長，是由於中介人未能迅速提交所需的文件。(C)認可集體投資計劃3.10覆檢委員會覆檢了八宗有關認可集體投資計劃的個案。覆檢委員會留意到，證監會在處理這些個案時大致上已遵從既定程序。認可投資產品的「便捷程序」3.11覆檢委員會留意到，證監會相對迅速地處理兩宗股票掛鈎存款計劃4的認可申請，而該兩種產品的特點與其他已獲認可的產品類同。證監會解釋審核有關申請的時間較短是由於該等產品的銷售文件以其他已獲該會認可的產品為藍本。覆檢委員會向證監會查詢是否有一套「便捷程序」處理這類申請，而如有的話，有關的準則如何。3.12證監會表明沒有「便捷程序」，該會會按照同一程序處理所有投資產品的認可申請。每宗申請實際處理時間則視乎情況而定，包括提交的資料是否齊備、申請人回應查詢的時間及產品的結構等。事實上，如有關產品與該會近期認可的產品十分相似，實際處理時間就可以縮短。4股票掛鈎存款是由認可金融機構發售涉及股票衍生工具的結構性產品。7在銷售文件內披露紀律處分紀錄3.13在一宗集體投資計劃的認可申請中，申請人披露其母公司曾遭海外監管機構紀律處分。證監會留意到有關的紀律處分只涉及輕微的違規事宜，並向申請人進行視察。證監會除找到一些內部監控缺失外，沒有發現其他的問題，故在申請人糾正這些缺失後，批准了該宗申請。3.14覆檢委員會認為，紀律處分記錄可顯示有關機構遵從規定的情況，建議證監會考慮有關資料應否在銷售文件中予以披露，以協助投資者作出有根據的決定。證監會在考慮建議後表示，合規紀錄只是處理申請時多項考慮因素之一。申請人有責任根據違規的性質和時間、處分輕重等因素，考慮作出適當披露。若申請人未有遵從有關規定，證監