在全省设区市人大立法工作会议上的讲话

在全省设区市人大立法工作会议上的讲话XXX（20XX年XX月XX日）同志们：这次全省设区市人大立法工作会议的主要任务是，以习近平总书记关于立法工作的重要论述为指导，深入学习贯彻全国人大常委会召开的省级人大立法工作交流会、第二十五次全国地方立法工作座谈会精神，认真落实省委人大工作会议要求和省人大常委会党组工作部署，回顾工作、总结经验，分析形势、明确任务，推动设区市加强和改进立法工作，更好地发挥地方立法在推进区域治理体系和治理能力现代化中的重要作用，以高质量立法护航高质量发展。省委XXX书记对做好我省立法工作高度重视，在省委人大工作会议上提出明确要求，在省人大常委会上作出具体部署，这次又专门作出批示，我们要认真学习领会、抓好贯彻落实。会上，无锡、苏州等5个市人大常委会负责同志将作大会交流发言，其他各市也提供了书面交流材料，明天上午进行分组讨论，希望大家互相学习借鉴、促进共同提高。福田副主任对做好下一阶段立法工作还将提出具体要求，请大家一并抓好落实。下面，我讲四点意见。一、XX设区市立法特色鲜明、成果丰硕，在全省经济社会发展和民主法治建设中发挥了重要作用法治是治国理政的基本方式。党的十一届三中全会以来，为适应改革开放和民主法治建设需要，我国先后几次对立法体制作了重大调整，逐渐构建起统一而又分层次的立法体制。从1982年宪法和地方组织法赋予省会市、较大市部分立法权开始，设区市立法已经走过了30多年的发展历程，大致可以分为三个阶段：第一个阶段是从1982年至1999年，是我省设区市立法的起步阶段。根据地方组织法，南京作为省会城市，无锡、徐州、苏州作为国务院批准的较大的市，先后获得立法权，对开展地方立法进行了有益探索，但总体上看，制定出台的法规数量较少，立法制度、程序和技术还不完善。第二个阶段是从2000年至2014年，我省设区市立法走上了法制化规范化的轨道。立法法出台后，省和4个市人大相继出台了制定地方性法规条例，并且配套制订了一系列工作制度。这一时期，设区市立法数量有所增长，制度机制不断健全，立法技术逐步成熟，法规质量较之以前有了较大提升。第三个阶段是从2015年至今，我省设区市立法取得了各方充分认可的新成效。根据修改后的立法法，省人大常委会分两批依法明确了9个设区市开始制定地方性法规的具体时间，全省13个设区市均获得地方立法权，设区市立法由此进入全面而快速发展的新阶段。从无到有、从少到多，在同级党委的领导下，设区市人大及其常委会围绕地方党委贯彻落实党中央大政方针的决策部署，认真行使地方立法权。截至目前，13个设区市共制定地方性法规485件，现行有效的370件，涉及经济、政治、文化、社会和生态文明等诸多方面，在推动地区经济社会发展和民主法治建设中交出了一份厚重的答卷。一是发挥实施性功能，有力保障法律法规在本行政区域的遵守和执行。为保证上位法有效实施，解决好法治通达群众、通达基层的“最后一公里”问题，我省设区市结合本地区实际情况对相关上位法进行细化，制定了一大批操作性较强的实施性法规。南京、无锡、徐州、苏州、盐城等地出台了本市的城乡规划条例，有针对性地解决城乡规划法在本地区实施中存在的问题；常州、镇江、扬州、泰州等市制定了历史文化名城保护条例，把上位法的规定与本地历史文化资源禀赋结合起来，推动相关法律制度落地见效；还有些地方在水、大气和固体废物污染防治方面出台法规，采取严格的制度措施，确保环保法律法规落到实处。这些法规既贯彻落实了上位法的制度要求，又较好兼顾了本地实际，为上位法纵向到底有效实施起到重要保障作用。二是发挥补充性功能，因地制宜解决本地区经济社会发展中遇到的特有问题。对于本区域地方事务，各市立足自身经济社会发展水平、资源禀赋、人文历史地理条件等地方实际和管理需求，积极开展自主性立法，制定了一大批各具特色、切实管用的地方性法规。南京市国家公祭保障条例、无锡市宜兴紫砂保护条例、徐州市采煤塌陷地复垦条例、常州市天目湖保护条例、苏州市园林保护和管理条例、南通市濠河风景名胜区条例、连云港市海岛保护条例、淮安市周恩来纪念地保护条例、盐城市黄海湿地保护条例、扬州市公园条例、镇江香醋保护条例、泰州市水环境保护条例、宿迁市古黄河马陵河西民便河水环境保护条例等法规，其共同之处就是围绕地方事务的个性特点，聚焦解决本地区实际问题，为地方事务实现依法治理提供了法治保障。对南京等设区市自主制定的相关法规，全国人大常委会领导给予充分肯定。三是发挥探索性功能，先行先试为国家和省级立法探路。对尚未制定法律、行政法规，省里也没有立法，且属于设区市立法权限的事项，各市积极探索，制定了一批引领全省、示范全国的创制性法规。徐州在全国率先制定了质量促进条例，无锡出台了全国首部专门规范社区戒毒康复工作的法规，镇江制定了国内首部长江岸线资源保护法规，连云港在全国率先制定了海洋牧场管理条例，宿迁出台了首部设区市社会信用条例。这些先行先试的法规制度，直面改革发展中的难题，具有开创性意义，为更高层面立法提供了实践样本。30多年来，设区市人大及其常委会接续探索实践，立法指导思想趋于成熟，立法体制机制基本健全，立法能力建设得到加强，立法水平和法规质量明显提高，立法工作影响力不断增强。在总结提炼包括设区市立法在内的XX地方立法实践经验的基础上，省九届人大常委会提出“不抵触、有特色、可操作”九字方针，得到了全国人大常委会领导的充分肯定，成为全国人大和地方各级人大对地方立法工作的共识，至今仍然发挥着重要的指导作用。30多年来，设区市立法取得了丰硕的成果，也积累了宝贵的经验，主要是：必须坚定正确的政治方向，在立法中坚决贯彻落实党的路线方针政策和决策部署；必须始终与大局同频共振，自觉把立法工作摆到本地区改革发展稳定全局中去谋划和推动；必须贯彻以人民为中心的发展思想，为了人民立法、依靠人民立法；必须坚持以提高立法质量为核心，把科学、民主、依法的要求贯穿立法全过程；必须与时俱进、创新发展，以敢为人先、攻坚克难的勇气扛起探路先行的使命。这些好经验好传统需要持续巩固提升，不断发扬光大。30多年来，设区市立法取得的成绩有目共睹，但也存在一些问题和不足。一是立法项目安排的科学性有待增强。省市立法的区分度和侧重点还不够明确，重复立法的现象时有出现，在主动补位和自觉让位方面需要进一步改进；立法项目安排与地方中心工作、改革发展大局结合得还不够紧密，立法的及时性、针对性、有效性需要加强。二是法规质量有待提高。有的法规内容与上位法重复较多，地方特色不明显；有的法规制度设计还存在部门利益或者地方保护主义倾向；有的法规体例结构不够科学合理、文字表述不够严谨规范。三是立法基础工作有待夯实。立法调研有时缺乏深度和广度，公众参与立法成效不够明显，专家智库和基层立法联系点的作用发挥不够充分；立法队伍人员数量不足、能力水平不够适应；立法工作质量保障机制还需完善等。上述问题和不足，我们要在下一步工作中切实加以改进。以上与大家一起回顾了30多年来设区市立法工作的历程，既总结成绩和经验，也指出存在的问题和不足。这样做的目的，一是让大家了解设区市立法的起始原点，知道是怎样出发的；二是让大家清楚设区市立法的重要节点，知道一步一步是怎样走过来的；三是让大家看到设区市立法正站在一个新的起点，知道将要向哪里去。这样，做好设区市立法工作，就有了更明确更清晰的方位感、方向感。二、深入学习贯彻习近平总书记关于立法工作的重要论述，切实增强做好新时代设区市立法工作的责任感、使命感党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视立法工作，习近平总书记多次就立法工作作出重要指示、提出明确要求，为新时代地方立法工作提供了理论指导和根本遵循，我们要认真学习、深刻领会，准确把握、全面落实。一要深入学习贯彻总书记关于立法坚持正确政治方向的指示要求：立法就是保障人民当家作主，同时保证党的领导实现；坚持党领导立法，把“党言党语”转换成人大的“法言法语”；构建完备的法律规范体系，及时把党的路线方针政策通过法定程序转化为国家法律，以良法促进发展、保障善治。二要深入学习贯彻总书记关于立法与改革关系的指示要求：坚持改革决策与立法决策相统一、相衔接，立法主动适应改革需要，积极发挥引导、推动、规范、保障改革的作用，做到重大改革于法有据；在研究改革方案和改革措施时，要同步考虑改革涉及的立法问题，及时提出立法需求和立法建议。三要深入学习贯彻总书记关于加强重要领域立法的指示要求：加强重点领域立法，及时反映党和国家事业发展要求、人民群众关切期待，对涉及全面深化改革、推动经济发展、完善社会治理、保障人民生活、维护国家安全的法律抓紧制定、及时修改。四要深入学习贯彻总书记关于提高立法质量和效率的指示要求：抓住提高立法质量这个关键，深入推进科学立法、民主立法、依法立法，完善立法体制和程序，努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护；发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，健全立法起草、论证、协调、审议机制，完善法律草案表决程序，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性，提高法律法规的可执行性、可操作性。五要深入学习贯彻总书记关于创造性地做好地方立法工作的指示要求：地方人大及其常委会要按照党中央关于人大工作的要求，围绕地方党委贯彻落实党中央大政方针的决策部署，结合地方实际，创造性地做好立法、监督工作，更好助力经济社会发展和改革攻坚任务。中国特色社会主义进入新时代，赋予地方立法工作新使命，也给地方立法工作带来新挑战。做好新时代地方立法工作，根本在于坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，把总书记关于立法工作的重要指示精神贯穿到地方立法工作的全过程、各方面。我们要切实增强责任感、使命感，在承担新使命、迎接新挑战中开创地方立法工作的新局面。第一，坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，赋予了地方立法新使命，我们要着眼大局、主动担当。法律法规是治国理政最大最重要的规矩。人大立法是为国家定规矩、为社会定方圆的神圣工作，是健全巩固国家制度和法律制度的重要政治活动，在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化中居于无可替代的重要地位。设区市要全面贯彻党的十九届四中全会精神，深入研究和准确把握地方立法与地方治理、地方立法与国家治理的关系，运用法治思维和法治方式推动治理方式转变和治理能力提升，以立法实践务实回答“坚持和巩固什么、发展和完善什么”这个重大命题。要围绕推进国家治理体系和治理能力现代化遇到的基础性长期性普遍性问题，聚焦解决本地发展不平衡不充分的制度机制问题，弥补制度短板缺项，提高制度建设质量，使各项制度更加成熟定型，规范内容更加有效管用，推动实现市域治理制度化、程序化、规范化、法治化。第二，构建完备的法律规范体系、不断完善中国特色社会主义法治体系，为地方立法确定了新任务，我们要立足职能、积极作为。我们党领导人民经过不懈努力，基本形成了以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，国家生活和社会生活的方方面面总体上实现了有法可依。法律体系的形成并不意味着法律规范体系已经完备。十八届四中全会提出，全面依法治国的总目标是“两个建设”，即建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。完备的法律规范体系是构建法治体系的第一要义。设区市立法处于多层次立法体系的最前端，是织密法律体系网络的重要经纬。要着眼于构建完备的法律规范体系，立足自身权限找准地方立法的切入点、着力点和结合点，在法律体系中查缺补漏、主动补位，在构建完备法律规范体系、完善中国特色社会主义法律体系中展现作为。第三，全面深化改革的“破”、全面依法治国的“立”，给地方立法带来了新挑战，我们要正确把握、协同并进。从某种意义上讲，改革以变动性的特点对既有规则进行突破甚至否定，是“破”和“变”；法治的规范性与普适性则需要其具备相当的稳定性，是“立”和“常”，两者之间的矛盾统一考验着立法者的智慧。我们要正确处理立法与改革的关系，把立法决策与改革决策紧密结合起来，通过及时立法和修法为改革清除障碍、提供依据，确保在法治的轨道上推进各项改革。对实践证明行之有效的改革成果，条件成熟