激活乡村造血功能建立脱贫长效机制

激活乡村造血功能建立脱贫长效机制——关于XX镇XX村谋划乡村旅游的可行性调研报告为扶持壮大村集体经济发展，激活乡村发展动力，提升乡村发展潜能，谋划乡村可持续性发展道路尤为重要。2020年是决战决胜脱贫攻坚之年，又是全面建成小康社会收官之年。习近平总书记强调：“脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点。要理清工作思路，建立长短结合、标本兼治的体制机制。”同时，《关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》文件的发布，是中央连续17年聚焦“三农”问题做出的重要指示，文件指出要补足农村基础设施和公共服务短板，加大农村公共基础建设和农村人居环境整治力度等政策要求，确保农村持续向好发展。现就我国农村发展趋势及未来发展方向，探讨XX镇XX村谋划乡村旅游的可行性方案。现将调研情况汇报如下：一、谋划乡村旅游的可行性因素（一）现实意义XX镇XX村建设特色自然村，开展乡村旅游具有以下三点意义。一是提升农村自身集体经济实力的有利契机。2020年是打赢精准脱贫攻坚战和决胜全面建成小康社会的关键之年，也是乡村振兴战略伟大蓝图的稳固之年。发展高质量、可持续的农村集体经济对农村来说是重要保障，要在关键时期紧紧抓住有利契机做大做强农村集体经济，做好脱贫攻坚和乡村振兴的有效衔接；二是适应当前城镇化发展趋势，缓解人口社会压力。李克强总理在政府工作报告中指出，如今我国常住人口城镇化率已经达到60%，城镇化率的加剧反映出越来越多的农村人口为寻求更方便的生活已经大规模的进入城市定居，造成城市人口拥挤、交通堵塞等不良影响，以XX镇XX村为例，全村人口共计4500余人，村庄常住人口1500余人，仅占全村人口的三分之一。加快农村发展，可以给与村民更多工作机会，进一步解决城镇化加剧带来的人口流动压力；三是拓宽经济输送渠道，改善地方经济结构模式。目前XX镇经济模式主要以第一产业（种养业）和第二产业（服装、食品等加工）为主，发展乡村旅游可以调整当地的经济结构，增加地方经济抗风险能力，同时可以进一步打造地方产业“名片”，助力地方产业经济发展。（二）现有资源在XX镇党委、政府支持下，XX镇XX村于2018年开始初步拟定了建设特色自然村，打造乡村旅游的设想。三年来，XX村根据此设想，考察并梳理现有资源，已经完成部分前期工作。可整理为两方面：一是依托当地现有自然资源和基础设施打造特色观光点，如XX山、龙山寺、大龙塘、王洼水库、张洼水库、宗祠等；二是地方政府的政策和资金支持，如建设“一村一品”特色自然村、建设120亩芍药种植基地、种植木瓜、海棠、牡丹等花卉苗木、扶贫路、村镇畅通工程、乡镇公交专线、龙泉片和青王片人居环境整治、配套建立村级居民活动广场等。二、实施乡村旅游中存在的主要问题实施乡村旅游的过程中存在待解决的主要问题可以简要概括为：三个矛盾、三个不平衡。（一）三个矛盾1.矛盾之一。乡村旅游中建设用地与农业用地之间的矛盾。造成这两者之间的矛盾的主要原因有：一是当前耕地保护政策限制农村建设用地范围。为保证我国的粮食供给，2019年国务院规定现行的耕地红线为18亿亩，并且设定了严格的耕地保护制度，从广义上已经限制了农村建设用地使用范围和面积；二是城镇化加速发展，为保证城镇建设用地的需要，城镇会占用周边用地指标，减少农村建设用地面积。2.矛盾之二。乡村旅游开发商与地方村民之间的矛盾。造成这两者之间的矛盾的主要原因有：一是开发商与当地农户缺乏必要的沟通，如征地及地面附着物的赔偿问题难以达成共识；二是地方村干、片区负责人难以起到有效的对接作用，对于村民来说，未尽可能的听取村民的意见和建议，调查周边地方征地标准，制定统一征地价格，保证广大村民的利益；对于开发商来说，未尽可能的协助解决开发商与村民之间的矛盾，保证项目的进展；三是部分村民的思想过于守旧和自身认知不足，只考虑个人得失，缺乏村落发展的大局观。3.矛盾之三。乡村旅游带来的城市文化与当地民风民俗之间的矛盾。造成这两者之间的矛盾的主要原因有：一是城市人口和农村人口的普遍受教育程度存在一定差异，考虑问题的出发点和落脚点有所不同；二是部分游客对于传统的民风民俗缺少应有的保护，对当地的民风民俗了解不深；三是地方民风民俗活动开展不完善，缺少传统文化专题活动。（二）三个不平衡1.不平衡之一。乡村旅游建设投资费用和产出回报之间的不平衡，造成这不平衡的主要原因有：一是乡村旅游建设投资大、建设周期长、资金回收慢，让投资方望而却步。同时政府配套资金使用不够完善，难以起到“四两拨千斤”的作用，缺乏社会资本、私人资本的注入。通过实地调研走访得知，建设乡村旅游投入金额高达千万，仅靠政府政策项目资金或社会资本、私人资本投入显得独木难支，又难以取得良好的效果；二是发展乡村旅游，建设特色小镇是当今农村发展的重要途径之一，设计缺乏独特性、特殊性。自2016年住建部等部委联合发布建设特色小镇的通知以来，据统计仅2016-2017年共计划建设特色特色小镇多达2000余个，如何立足本地特色，打造特色乡村旅游“金字招牌”是发展的重中之重。2.不平衡之二。打造乡村旅游的客观需要与农村基础设施之间的现行发展之间的不平衡，造成这不平衡的主要原因有：一是缺乏建设资金，村集体资金薄弱。目前村组基础设施建设的资金来源主要是通过申报项目和自筹他筹资金，包括扶贫专项资金、“一事一议”、村居人居环境提升工程、结对帮扶单位资助、村民自筹等。村集体薄弱自身难以负担，但每年申报的村组基础设施建设规模是有限的，对于部分情况就出现难以为继的现象；二是当前建设区域过大，没有体现建设效果。以XX镇XX村为例，2018年以来共在村内四片区域内实施过不同类型的村级基础设施建设：2018年在龙泉片建设美丽乡村示范点，如图2所示；2018年在房岗片实施污水管网并网改造工程；2019至2020年在付东片、青王片实施农村人居环境提升工程，显而易见在大范围内实施基础设施建设，建设效果体现较差；三是当前政府项目配套资金的使用模式。在申报项目资金时，政府提供专项资金会限定该资金的使用范围，会造成一定程度资金的过度使用和浪费使用，资源无法有效利用，缺乏创新性的资金配置方案。3.不平衡之三。工作人员工资待遇与干事投入的产出比之间的不平衡，造成这不平衡的主要原因有：一是缺乏合理的激励奖惩机制，工作人员干事创业热情不足。现在有部分干部不敢干、害怕干，多做多错，不如不做成为不好的干事风气。同时对于村干部的管理考核制度过于单一，缺乏多元化的奖惩机制；二是当前工作人员工资收入结构不合理，缺乏合理的绩效分配方式。以XX镇为例，村“两委”正职“一肩挑”的工资收入为2150元，其他村“两委”成员的工资收入为1950元，同时还要负责工作的部分开销、通讯费、交通费用等，村级工作人员的工资入不敷出。三、开展乡村旅游新模式的方案建议在第二部分中，主要讨论了在实施乡村旅游的过程存在的需要解决的重难点问题。本章节根据近年来，各省市区的典型做法针对XX镇XX村实施乡村旅游给出可行性建议。（一）完善城乡用地指标机制，统筹城乡一体化建设目前发展乡村旅游用地指标必不可少，要根据实际发展情况统筹一体化建设，坚持城乡并举。目前发展特色乡村旅游中，解决用地问题的主要方法有四个方向：一是规范推进城乡建设的用地增减挂钩项目，鼓励乡镇重点针对有开发任务和建设的任务给与更多的用地标准。同时可以将有开发任务村落与无开发任务村落之间实施土地增减挂钩项目。将不同村落瞄准不同建设方向发展，如建设居住型村落、旅游性村落、产业型村落的设想；二是建立地方低效能用地再开发的激励机制。部分村落在存量土地使用权人在不违反国家及地方法律法规、符合政府出台的开发规划的前提下，按照有关规定经批准后对土地进行再开发或者二次开发，提高原有用地的使用效能。如重点针对常年居住在外的农村滞留房屋、废弃建筑由村委会组织协调当事人、相关局机关的政策要求，将此类资源进行二次利用和土地置换等，提高土地的使用效率；三是根据当地土地情况推进低丘缓坡地块开发，获得新增用地。如协调有关部门在山坡、丘陵、田埂区域进行开发利用；四是完善土地经营权和宅基地使用权流转机制，可由村集体经济组织、合作社和村民以土地形式入股、集体建设用地转让、租赁等方式进行农家乐、旅馆、农庄旅游等项目，进一步完善土地的经营权和使用权；五是针对村民有偿自愿退出原有宅基地，可由村集体给与退出宅基地补偿。上述方法可以解决一般性的土地使用问题，对于特殊的情况可以根据当地实际情况作出调整。同时，地方政府可以出台对应的用地鼓励调整政策，对于前景较好、具有较大潜力的项目给与更多用地指标，相反对于进展较慢的项目适当减少指标等方法。（二）坚持开发多元发展模式，保障资金链支持力度发展乡村旅游离不开资金链的支持，为了保障发展乡村旅游的资金链保障力度，可以通过以下方式方法进行：一是进一步扩大“政府+开发商”的公私合营模式，该模式将部门政府责任以特殊方式转移给社会主体，二者共同建立起“利益共享、风险共担”的合作关系，可以有效减小政府财政负担，降低社会主体投资风险，起到政府财政资金的杠杆作用，撬动社会资本，弥补建设的资金缺口，拓宽经济来源渠道，鼓励探索发展拓宽资金来源渠道，积极引导有意向的地方民营企业、私人投资、本土乡贤参与建设；二是鼓励地方银行等金融机构提高开发性金融支持力度，积极鼓励政策性、开放性、利息低等其它普惠性政策的信贷资金支持特色乡村旅游建设，并且做好系统性融资规划和融资顾问工作，推动项目进一步落地落实；三是相关部门针对乡村旅游设置专项资金和奖惩考核考评机制。经过调查可知，现在有多个省市对实施特色乡村旅游发展提供专项资金，对建设成功的村落实施绩效化考核，对发展较好的项目给予奖补；四是盘活区域内有限资源，提高资源利用率。结合农村“三变”，将区域内有集体资产整合起来，包括集体名义下的厂房、土地、塘口、大棚等有利资源经村委会或合作社统一承包后对外租赁，将资源规模化后可以进一步提高资源的价值。（三）因地制宜挖掘本地资源，打造地方性特色“名片”当前发展乡村旅游是农村发展的重要方式之一。应考虑如何立足本地优势资源，打造地方性“名片”，起到带动效应。立足本地特色，因地制宜、稳妥推进。遵循客观规律，加强统筹协调，科学规范引导开发建设。一是要坚持“顶层设计+绣花功夫”相结合，坚持大局观设计。根据发展实际，精准定位、规划先行，科学布局乡村旅游的生活、生产、生态地理空间，并在建设过程中针对建设出现的问题提供针对性整改措施，坚持“顶层设计+绣花功夫”有机结合，坚持打造局部地区示范点，为其他地区提供经验借鉴，提高共享共建水平；二是提高创新意识，挖掘本地优势资源打造特色项目。要抓准特色、精心策划，明确乡村旅游的发展定位，借助旅游来带动地方其他产业齐发展、共进步，要充分发挥乡村旅游带来的附加价值。探索当地现有资源的使用模式，发挥地方高山、水系、民风民俗、特产等特质并将其放大，设计特色性旅游项目，如户外漂流、玻璃栈道、休闲垂钓等。（四）深化“三农”领域供给侧改革，提高地方发展竞争力中央一号文件指出要重点加强“三农”领域建设，补足补强重难点短板问题。根本在于要围绕产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求打好乡村建设基础，做好乡村振兴的衔接工作。提出深化“三农”领域“供给侧改革”与一号文件精神不谋而合，进行供给侧结构调整，补强补助地方发展质量，有助于提高竞争力。深化三农领域改革可以从以下方向出发：一是补足基层设施建设，提高村落建设水平。包括道路、水利、沟渠、塘口、自来水管网、电网、信息网、地上地下综合管廊等公共基础设施建设，污水处理、垃圾处理、村级园林公园等生态环境设施，基础设施的完善可以进一步提高村落风貌，打造宜游宜居的乡村环境，提高潜在价值；二是控制村庄发展乡村旅游的规模，坚持“小而精小而美”。要走精品路线，避免建设规模较大，造成不必要的浪费，反对粗放式、一窝蜂式建设。咨询规划院所、设计企业等专业机构规划村内不同功能片区，尽可能实现功能区有各自特色，实现高标准长远化建设；三是彰显本地文化，打造“金字招牌”。传承挖掘本村及周边村落独特的民俗活动、餐饮、技艺等传统文化典