证券行政处罚证明标准探讨

文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题证券行政处罚证明标准探讨高基生深圳证券交易所市场监察部副总监关键词:证明标准/行政处罚/证券监管内容提要:证券行政处罚证明标准是证券行政处罚程序的一项基本证据制度。但由于我国证明标准立法不足，在证券行政处罚程序中采用何种证明标准就成为证券监管机关面对的一个难题。本文分析了我国证明标准立法存在的问题，吸收了证明标准改革和立法的理论研究及司法实践成果，借鉴国外通行做法，提出了证券行政处罚证明标准的立法思路。证券行政处罚证明标准，是指证券监管机关在证券行政处罚程序中利用证据证明违法案件事实所要达到的程度。在行政处罚程序中，只要证据对待证案件事实的证明达到规定的标准，待证案件事实就算已经得到证明，证券监管机关就可以认定案件事实，依法作出行政处罚。因此，证券行政处罚证明标准是证券监管机关认定证券违法案件事实的前提。然而，我国法律对证明标准的规定不够明确，因此，在证券行政处罚程序中对待证案件事实证明需达到什么程度才算得到证明，就成为困扰我国证券监管机关的一大难题。文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题证券行政处罚证明标准的法律适用及证明标准存在的问题一、现行法律对行政处罚证明标准的规定与证券行政处罚证明标准的法律适用我国没有《证据法典》，也没有《行政证据法》和《行政程序法》，关于行政处罚证明标准的规定主要体现在《行政处罚法》中。《行政处罚法》第30条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实;违法事实不清的，不得给予行政处罚。”由该条规定可以看出，行政处罚的证明必须达到“事实清楚”的程度。此外，行政诉讼是行政行为的审查程序，行政处罚证明还必须符合行政诉讼的相关证明标准。《行政诉讼法》第54条第(一)项规定：“具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。”《行政诉讼法》没有针对不同类型的行政行为规定不同的诉讼证明标准，而是就行政行为的证明标准作了一般性的规定。由《行政诉讼法》第54条第(一)项的规定可以看出，行政诉讼的证明必须达到“证据确凿”的程度，因此，行政处罚证明也必须达到“证据确凿”的程度。证券行政处罚是证券监管机关实施的行政处罚，现行证券法律和行政法规没有对证券行政处罚证明标准作出特别规定，因此，证券行文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题政处罚适用《行政处罚法》以及《行政诉讼法》关于证明标准的规定，证券行政处罚的证明必须达到“事实清楚”、“证据确凿”的程度。二、现行证明标准存在的问题行政处罚的证明标准是“事实清楚”、“证据确凿”。这一标准就其正确性而言应当是无可置疑的。因为如果事实不清楚、证据不确凿，显然是不可以对当事人作出行政违法认定的。但是这一标准又是存在严重问题的，其突出的问题在于该标准过于笼统、抽象、缺乏可操作性。从立法的角度上讲，法律设定证明标准的目的是为当事人和案件审理人员提供证明和事实认定的标准。为此，证明标准的规定应当具体、明确，具有可操作性。而《行政处罚法》和《行政诉讼法》对证明标准的规定却基本不具备这一必要特征。什么是“事实清楚”?什么是“证据确凿”?对此，学界和司法界至今在理解上以及程度的把握上都存在分歧。由于“两法”对证明标准的规定都过于笼统、抽象、难以操作，因而在证券行政处罚程序中，待证案件事实证明到何种程度才算得到证明，就成为困扰我国证券监督管理机关的一个难题。证明标准过于笼统、抽象，这是我国法律体系中普遍存在的问题，在三大诉讼法中均存在这一问题。根据《刑事诉讼法》第162条的规定，刑事诉讼的证明标准是“案件事实清楚，证据确实、充分”。根文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题据《民事诉讼法》第153条的规定，民事诉讼证明标准是“事实清楚”。三大诉讼法都没有给审理人员在裁量决断上提供一个明确的、可操作的尺度、标准。证明标准过于笼统、抽象、不具有可操作性，这不仅无法适应案件审理的需要，而且还可能因此产生负面的问题。审理人员对相关法律规定的理解和程度的把握不尽一致，在实践中各自为政，凭自己的信念和意识去掌握、裁判，这必然导致案件事实认定的不确定和不统一，严重影响案件审理质量。我国现行立法关于证明标准的规定，只是一个对案件事实认定和证据判断具有政策指导意义的法律要求，而不是有关证明标准的规范性的、且具备可操作[1]性的法律规定。我国证明标准立法之所以存在上述问题，有其深层次原因。在过去相当长的一段时期内，由于证据理论研究上的不足，也由于意识形态观念上的影响，我国传统证据制度采用的基本理论是“客观真实说”。该说本着事物是可知的哲学观点，认为在案件审理中发现案件的客观真实是可能的，也是必要的。“客观真实说”要求案件审理中所确定的事实必须与客观上实际发生的事实完全符合。在这样的理论指导下，我国的立法和司法都体现了客观真实的证明要求。我国的司法原则是“以事实为依据，以法律为准绳”;诉讼必须“准确、及时地查明案件事实”;证据必须能够证明“案件的真实情况”。以上所说的事实、真实情况，都是指案件的客观真实，而非其他形式、其他文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题程度的真实。尽管我国三大诉讼法和《行政处罚法》对证明标准的规定使用的术语不完全相同，但从立法背景、立法本意和司法原则来看，其证明标准是一样的，都是客观真实的证明标准。“客观真实说”貌似符合唯物辨证法，实则带有形而上学的印记。案件审理是事后认识活动，案件已经发生，不能再现。审理人员不能够看到、听到或以其他方式直接感知到案件事实，只能根据证据认定案件事实。由于受时间、空间、资源、程序等诸多限制，人类认识能力是受到限制的。尽管案件事实在终极意义上是可以认识的，但一次具体案件审理程序中所能够查明的事实只能是具有相对意义上的客观性，不可能是终极意义上的客观真实。客观真实是案件审理所追求的理想和目标。如果要求人民法院或行政机关为了追求所谓的客观真实而不考虑时间、空间、资源等诸多限制，显然是不现实、不理智的。证明标准应当是在时空限制和资源容许的条件下可以达到的标准，是具有现实性的标准。我国现行法律关于证明标准的规定是以理想和目标代替了标准，这就导致证明标准虚化，在实践中根本无法执行。行政处罚证明标准的立法路向我国证明标准不适应法律实践的需要，因此，从上世纪90年代中期起，法学界就喊出了改革证明标准的呼声。从此，证明标准的改革和立法，成了法学界的一个热门课题，证明标准的理论研究非常活跃。近几年来，法学界在对国内外证明标准理论进行充分研究的基础上，形成了许多学说;更有一批学者文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题解放思想，大胆探索，对我国证明标准的改革和立法提出了许多建设性方案。证明标准的改革和立法已经具备了强大的理论支持。在司法实践中，最高人民法院也在证明标准上进行了很多的尝试，取得了突破性的进展。丰富的理论研究成果和突破性的司法实践探索，不仅勾画出未来我国证明标准的轮廓，而且为证券行政处罚证明标准指明了立法路向。一、证明标准改革和立法的理论研究成果1.对证明标准改革和立法中的许多重要理论问题已基本形成共识。主要包括：(1)关于证明标准的指导思想。我国过去在证明标准上存在的根本问题，在于以片面化的辨证唯物主义认识论为指导思想。基于该指导思想所形成的“客观真实说”，给证明标准提供了一种不科学的理论，并对证明[2]的实践提出了不切实际的要求，导致证明标准虚化，在实践中则根本无法执行。证明标准的改革和立法，必须以完整的辨证唯物主义认识论为指导思想，既要看到案件事实是可以认识的，但又要看到一次具体案件审理程序中所能够查明的事实只能是具有相对意义上的客观性，不可能是终极意义上的客观真实。(2)关于自由心证。自由心证是现代西方国家普遍采用的一项基本证据制度，对于该制度，在过去较长一段时期内我国不仅在证据立文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题法上完全否定，而且在学理上给它贴上资产阶级的标签，并把它作为主观主义、唯心主义的东西加以批判。自由心证以“内心确信”作为证明的操作标准，以客观真实作为证明追求的目标，其科学性、合理性已为世界各国的司法审判实践所证实。今天在我国证明标准的改革和立法中，应当吸收自由心证的合理内核。(3)关于证明标准体系。在我国现行证明标准体系下，无论是刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼，还是行政处罚程序，适用的都是客观真实的证明标准。这种不论程序性质、审理对象和对当事人的影响程度而不加以区别一概适用同一证明标准的一元制的证明立法体例，是极不科学的、极不[3]合理的。应当区分刑事、民事和行政案件，实行不同的证明标准。我国应当建立多元化的证明标准体系。2.对证明标准的改革和立法提出了许多建设性的方案。主要有：[4]方案一：刑事诉讼适用排除一切合理怀疑的证明标准;民事和行政诉讼适用高度盖然性的证明标准;简单民事案件适用证据力较优势的证明标准;简单程序做出的行政行为的行政诉讼适用基本可信的证明标准。[5]方案二：在刑事诉讼中区分起诉标准和定罪标准。起诉的证明标准：检察人员根据自己的经验和理智，认为本案的证据已经足以令其相信被告人实施了指控的犯罪，并预测该案的审判结果有较大的文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题定罪可能性时，可以提起公诉;定罪的证明标准是证据确实、充分。在民事诉讼中，普通类型民事诉讼适用具有相当可靠、显著的盖然性标准;特殊类型民事诉讼证明标准应当明显高于普通类型民事案件所要求的证明标准，直至接近或达到排除合理怀疑的程度。在行政诉讼中，对现存事实或者状态的证明标准是“客观、准确和完整”;对将来性事实的证明标准是“尽可能准确”;对过去发生的行为事实，根据其对公民、法人或者其他组织权益影响的大小，证明标准也不同，如果严重影响公民、法人或者其他组织人身权、财产权，应当适用排除合理怀疑标准;轻微影响公民、法人或者其他组织权益的，可以适用优势证据标准。对于程序性事实的证明适用释明标准。[6]方案三：将证明标准分为四个等级。第一级：案件事实清楚、证据确实充分。该标准适用于对死刑、无期徒刑等特别重大案件的证明。第二级：排除合理怀疑。该标准适用于有罪判决以及重大民事、行政案件的证明标准。第三级：优势盖然性。该标准作为民事、行政案件的一般证明标准。第四级：合理可能性。该标准适用于采取紧急措施案件的事实认定和程序法事实的认定。此外，还有多种其他方案，在此不一一列举。上述几种方案，存在很大差别，但学者们仍遵循了一些共同的理念，诸如：不同性质的诉讼，应采取不同的证明标准;诉讼中的真实是一种相对的真实;行政文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题诉讼应当采用多元化的证明标准，应当根据行政行为对相对人权益影响的大小，区别适用不同的证明标准;等等。二、司法实践中证明标准的改革探索近几年来，最高人民法院吸收了我国证明标准理论研究的成果，在司法实践中进行了很多的尝试，证明标准的改革探索取得了突破性的进展，主要体现在以下方面：1.通过司法解释，吸收自由心证的合理内核。2001年，最高人民法院公布《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》。该司法解释第64条规定：“审判人员应当依照法定程序，全面、客观地审核证据，依据法律的规定，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，对证据有无证据力和证据力大小独立进行判断，并公开判断的理由和结果。”2002年，最高人民法院公布《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》。该司法解释第54条规定：“法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正的分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。”这两条规定的内容与自由心证原则非常接近。可以说，最