第八章区域经济政策

第八章区域经济政策•第一节区域经济政策概述•第二节区域经济政策的必要性•第三节区域经济政策的目标•第四节区域经济政策的主要内容•第五节区域经济政策效应及其评价•区域经济差异是一种客观存在的社会现象，作为一种特殊的经济政策，区域经济政策就是政府为解决区域经济差异而设计的各种政策与政策体系。一个比较完整的区域经济政策应包括区域经济政策目标、区域经济政策战略、区域经济政策手段和区域经济政策效应评价等。第一节区域经济政策概述•一.区域经济政策的基本含义何谓区域经济政策，学术界目前尚不能统一，不同的专家、学者往往根据自己的研究的侧重点来界定其内含。区域经济政策作为一种特殊的经济政策，从主体来看，存在中央政府和地方政府两个主体；从原因来看，是为了纠正市场机制在资源空间配置方面的不足，解决区域经济发展差异问题；从手段来看，是针对某一特定区域运用一系列的政策措施来实现区域经济的协调发展，其实质就是政府干预；从目标来看，就是在兼顾效率与公平的前提下优化资源的空间配置，实现共同富裕。因此，可将区域经济政策定义为：中央政府或地方政府在特定时期针对特定区域经济发展所制定的经济政策的总和，以优化资源在空间的配置，协调、促进区域经济发展，实现共同富裕。•在研究区域经济政策时，通常把区域的范围界定为三个层次。与之相适应，区域经济政策可分为三级：超国家层次的区域经济政策、国家层次的区域经济政策和亚国家层次的区域经济政策。由于超国家层次和亚国家层次的区域经济政策可以看作“扩大了的”和“缩小了的”国家层次的区域经济政策，因此，研究国家层次的区域经济政策具有普遍意义。•二.区域经济政策的特点1.差异性2.系统性3.稳定性4.阶段性5.干预性6.高度集中性第二节区域经济政策的必要性•一.区域经济政策的产生与发展区域经济政策产生于20世纪20年代，市场经济和计划经济两大经济体制国家所面临的是两种不同的经济发展问题及发展思路。从实践的背景来看，区域经济差异的存在是导致区域经济政策产生的主要原因。区域经济政策最早产生与英国，随后在美国和西欧国家展开。•20世纪50年代以后，发展中国家纷纷取得民族独立，迫切需要发展经济。但发展中国家市场机制不健全，政府对经济生活的干预较强，为加快实现工业化，往往实行了一些倾斜性的政策，促进一些地区的优先发展。如新中国成立初期的均衡发展战略和改革开放以后的沿海开发政策、沿边开放政策等。•由此可见，不管是市场经济体制国家还是计划经济体制国家，都产生了以解决区域经济问题，促进区域经济协调发展，进而保障国民经济持续发展、稳定增长的区域经济政策。这是社会经济发展的必然产物。不过，从前苏联、东欧等社会主义国家和西方资本主义国家区域经济问题起源的比较来看，两者具有一定的区别。•在计划经济体制下，区域经济政策是为了替代“市场机制”而出现的，覆盖了全部国土，亦即“所有区域”；而西方资本主义国家，区域经济政策是为了纠正“市场缺陷”而出现的，一般仅覆盖部分国土，亦即“问题区域”。•二.区域经济政策产生的必然性（一）“市场失灵”是导致区域经济政策产生的基本动因一方面由于市场是通过调节产业经济活动来调节区域经济的，而现代产业经济的极化特征又会造成区域经济发展的更加不平衡；另一方面，由于市场本身存在对资源集中调动能力的不足，因此单靠市场机制实现资源在区域间的倾斜配置或集中资源开发重点区域根本行不通。必须借助于政府干预才能避免或弥补。（二）问题区域的存在是区域经济政策产生的直接动因所谓问题区域，也称问题地区。是有中央政府管理机构依据一定的规则和程序确定的受援对象，是患有一种或多种区域病而且若无中央政府援助难以依靠自身力量自愈的区域。问题区域可分为三大类：1.落后区域是经济发展水平绝对落后的地区，它们从来就是落后的。在它们的经济结构中占主导地位的是那些初级产业部门，诸如农业、林业、渔业和矿业等。这累区域一般地域偏远，自然条件差，人均收入低下，科学教育水平落后，劳动力素质差，贫困面大，基础设施极为薄弱，发展环境欠佳，地方财政拮据，政府无力支撑自立发展。2.萧条区域是经济发展水平相对落后的地区，它们过去曾是经济发达地区，有的甚至是高度发达地区。在它们的经济结构中占主导地位的是传统型的第二产业部门，诸如煤、钢造船与纺织等。随着时代发展，这些行业都由创新阶段进入衰退阶段。这类区域的表现是停滞不前或死气沉沉。3.膨胀区域是经济发展水平绝对发达的地区，经济活动过于集中，产业布局高度拥挤。这类地区曾长期是国家经济发展中心，第二、三产业特别发达。从表面上看，地区经济高度发达，就业率高，居民收入大大高于全国平均水平。但潜在问题是由于产业、人口过于集中，地区规模急剧膨胀，各种外部不经济现象开始出现。由此可以看出，之所以出现问题区域，主要是因为这些区域经济结构落后、陈旧或臃肿、紊乱，导致区域企业竞争力下降，失业率增高，人民生活水平或质量处于下降的趋势，从而影响到社会安定以及整个国民经济的协调发展，因而必须借助于区域经济政策来解决这些区域问题。（三）促进社会和谐发展是区域经济政策产生的社会动机社会因素有多种存在形态，其中就业因素和区域社会福利差异问题是影响区域经济政策的最主要的社会因素。对于有经济原因引起的社会问题，除了采取一些社会性措施外，根本办法是运用区域经济政策，合理条款各个区域的经济发展，特别是加快贫困地区和萧条区域的经济发展，消除地区之间社会分配不公现象，促进社会和谐发展。（四）政治需要是区域经济产生的政治动因区域之间的经济、社会矛盾往往会在国家的政治生活中反映出来，而且还会因此产生或强化以经济、社会利益为背景的区域性政治集团。为平衡这些政治集团的势力，或者为了在竞选中获得更多选票，往往通过区域经济政策来反映和满足区域利益集团的要求，逐步缩小区域经济社会发展差距，以维护国家安定的政治环境或在政治上取得优势地位。（五）实现区域的可持续发展是区域经济政策产生的环境动因如何实现区域的可持续发展，协调人与自然的关系，已经成为区域经济科学研究的核心问题，同时也是区域经济政策实施的对象。通过区域经济政策的实施，国家可以调整区域的资源开发活动，保护和改善环境，协调区域间在资源利用、环境保护方面的行动，为区域和国家的可持续发展创造良好的条件。•需要指出的是，区域经济政策产生是多种因素共同作用的产物。但是，在不同国家或同一国家的不同经济发展阶段，各个因素在区域经济政策中所占的地位是不同的。例如在西方发达国家，最初的区域经济政策在很大程度上是起因于社会因素而非经济因素，只是到了20世纪50年代末和60年代初，经济因素才在区域经济政策中发挥主导作用。第三节区域经济政策的目标•所谓区域经济政策目标，是指运用经济政策工具解决区域问题是所要实现的目的的明确表述。作为区域经济政策的政策取向，区域经济政策的目标既是政策工具和手段选择的基础，又是对区域经济政策效果评价的依据和参照标准。区域经济政策的目标就是制定区域经济政策的起点和终点，其导向选择的合理与否是区域经济政策制定和实施成败的关键。•一.区域经济政策目标的界定一个国家或地区经济政策的目标，一般认为包括充分就业、价格稳定、经济增长、国际收支平衡等四大目标。但具体到区域经济政策，由于不同区域间经济社会发展水平及文化背景存在巨大差异，各国中央政府、区域经济集团组织或学者在研究制定区域经济政策时，所要达到的目标往往不同，甚至是同一国家的中央政府或区域经济集团组织所属的不同机构，在制定各项具体的区域经济政策是，所要达到的目标也不可能完全相同。•从总体上看，区域经济政策的总体目标是追求经济效率和社会公平的最大化，促进区域经济的协调发展，实现经济的高速增长和资源在空间上的有效配置。涉及的具体内容，区域经济政策目标不仅包括区域经济发展目标，而且包含了社会、政治及环境等方面的目标要求，是一个多层次、多项目的复杂系统。（一）区域经济政策的总目标区域经济政策的总目标是追求经济效率和社会公平的最大化，即实现效率与公平的统一。作为人类实践活动的两种重要的价值观，经济效率与社会公平之间的关系问题历来是各国政府和学术界普遍关注的重大课题，两者是既矛盾又统一的辩证关系，如何处理两者之间关系，如何在实际执行过程中兼顾公平与效率，是制定区域经济政策遇到的首要问题。•从世界各国的实践可以看出，经济发展的不同阶段，效率与公平的组合是不同的。在经济不发达阶段，经济效率和社会公平一般处于矛盾时期。在经济中等发达阶段，经济效率和社会公平目标将由矛盾走向统一。在经济高度发达阶段，经济效率和社会公平目标达到统一。因此，区域经济政策目标的选择应根据区域发展现状及目标需求来共同确定。（二）区域经济政策的子目标由于各国国情和面临的区域问题的性质不同，其区域经济政策的子目标不会完全相同，但一般都会包括经济目标、社会目标、环境目标和政治目标等四大目标，而这四大目标又可进一步分成若干子目标。而且，区域经济政策的子目标是动态的，随时间的推移会不断发生变化。•在经济发展的初级阶段，经济目标占据主导地位；随着经济的发展，社会目标将上升为主导地位；在经济发达阶段，环境目标和政治目标将占主导地位。1.经济目标：解决区域经济问题①缩小区际经济发展水平差距②生产力合理布局③经济空间的扩大和新区开发④促进落后地区经济增长⑤衰退地区的复兴⑥核心地区经济活动的扩散⑦提高衰退地区、落后地区就业率⑧降低衰退地区、落后地区迁移率⑨实现地区经济一体化2.社会目标：解决区域社会问题①缩小区域社会发展水平差异②缩小区际生活质量的差异③改善落后地区教育、文化、卫生状况3.政治目标：解决区域政治问题①区域政治一体化②国防安全③少数民族地区、边境地区的安全与稳定4.环境目标：解决区域生态环境问题①环境保护②国土整治③资源的合理利用④“三废”的治理⑤生态环境的恢复和重建•二.区域经济政策目标的选择区域经济政策具有多种目标性。由于这些目标是不完全统一的，所以，区域经济政策常常遇到目标冲突的困扰。从本质上看，这些目标之间的冲突可归结为效率与公平的矛盾。因此，在制定区域经济政策时，需要确定效率目标与公平目标的主从关系。一般而言，效率与公平目标何者居先，应根据以下几个方面来确定：1.根据当前的区域经济发展不均衡状况进行选择2.根据特定的经济发展阶段进行选择3.根据国家在特定阶段内对经济发展的预测进行选择4.根据区域经济发展的实际情况进行选择第四节区域经济政策的主要内容•由于区域经济政策目标是多重的，区域经济政策体系也是一个由各种政策手段和工具组合的复杂体系。从层次上看，包括宏观和微观的政策体系；从性质上看，包括支持性和限制性的政策体系；从手段上看，包括经济手段、法律手段、行政手段等；从内容上看，包括区域财政政策、投资政策、产业政策、就业政策及特殊地区的特殊政策；从实践中看，各种政策手段和工具常常是相互交织在一起共同使用的。•一.区域财政政策区域财政政策，是世界上大多数国家的中央政府在大多数情况下都要实行的一种国家区域经济政策，它是通过利用税收、政府支出和公债的运转，以预定的方式影响各个区域的经济活动，并通过干预公共部门和私人部门之间的资源配置及使用，以达到区域经济政策目标。（一）区域补偿政策又称转移支付政策，是国家为了实现区际社会经济的协调发展，解决由于中央和地方之间的纵向不平衡和各地区之间的横向不平衡而产生的某些区域、某些产业和某些人口的发展落后而采取的一项区域经济政策，主要涉及财政资金在不同区域政府间的再分配。（二）区域税收政策主要是通过改变企业发展的外部环境，为特定区域的企业提供更多的发展机会，实现以企业发展带动区域进步，进而促进区域经济高速发展的政策措施。其核心内容是，在某些特定地区，尤其是政府大力支持发展的地区，通过对区域内部部分企业的税收减免来促进区域经济发展。•二.区域金融政策主要是国家通过对区域间货币和资本的供给与流通状况进行调控，以此来影响区域经济发展空间格局的一种区域经济政策，它常常用于“活化”问题区域，尤其是不发达地区的经济开发。具体措施包括：对不发达地区提供投资补助；对在不发达地区的人员提供就业补助；政策性投资。•三.区域投资