第四章公共财政与财务管理

第四章、公共财政与财务管理一，公共预算的概述二，政府预算制度•关于2012年中央和地方预算执行情况与2013年中央和地方预算草案的报告对比•2014年中央财政预算•“十二五”铁路网络规划1.公共预算的概念2.公共预算的性质目录一.公共预算概述公共预算的概念•从公共财政角度讲，预算是一种机制，这种机制包括政府的目的以及为了实现这些目的选择什么样的手段。在每一个社会中政府都是通过公共预算与公民建立财政联系，也就是说，政府在每一个财政年度都要通过列出公共开支描述政府想要实现的正式、经济和社会目的，以分析如何分配和使用公共资源。由此可见，公共预算是把政府的任务目的与所需要的公共资源联系到了一个系统中，并引导分配资源决策的价值判断，用以保障公共资源的有效利用，同时，政府所开列的公共收支计划表必须是经过立法程序批准的。•因此公共预算界定以为：公共预算是经过立法程序批准的政府的年度公共财政收支计划表，概括反映政府全部的公共财政收支状况，体现政府集中性的财政分配关系•在现代市场经济国家，公共预算不仅被用来提供公共产品，也是政府进行宏观调控、调节经济、实现政府职能的重要工具，税收、转移支付和购买性支出等都是公共预算调控宏观经济的重要手段。政府通过公共预算来筹措资金来源，实现符合政府施政目标的资源配置，提供中央和地方政府之间的资金转移，控制财政支出的合法性和有效性，间接了解整个社会的国民经济发展状况。例如政府可以通过调整不同的预算支出在总预算支出中的比例来调整社会总供求，使之结构合理，但是需要注意的是，在现实的经济调控实践中，由于经济环境的不稳定性等因素的影响，政府在运用公共预算支出来调节社会总供求的时候必须关注现实的社会经济状况，把握好运用的限度。•从民主法治的角度讲，公共预算也扮演这积极的角色：①为民众提供简洁明了的预算信息，有利于公众更加广泛地参与、了解和监督政府②公共预算制度也促进行政机构和立法机构之间建立有效的沟通和协调机制，立法单位根据行政部门的预算计划授权给行政部门，避免了干涉行政部门的事务，另一方面也可以利用预算计划对其进行监督•问题：公共预算与公共财政之间的关系•提示：（一）从理论角度看：公共预算：解决干什么的问题公共财政：回答怎样干的问题公共预算：属于政治行为公共财政：属于经济行为（二）从实务角度看:•侧重点不同公共预算侧重于政治公共财政侧重于经济我国公共预算组成体系•我国公共预算组成体系是按照一级政权设立一级预算的原则建立的，即：中央预算地方预算（省、市、县和乡镇预算）财政收支预算构成总预算特别预算公共预算体系的构稽关系见图2-1。总预算地方预算省级预算市级预算县级预算乡镇预算中央预算公共预算图2-1我国预算体系公共预算的性质•公共预算是具有法律效力的政府年度财政收支计划，是政府调节经济的重要工具，是针对政府提出来的区别于一般家庭和企业的一种新预算模式。因此，除了具备一般预算的特征之外，作为公共预算还有其特殊的性质所在，主要表现为：①合法性。市场经济是法制经济，公共预算的编制、报告、审查、批准、执行和调整等都必须符合法律的规定。合政策性。公共预算从本质上讲是公共资源分配时政府意志的体现，因此公共预算管理必须贯彻政府的施政纲领、方针和政策。统一性。政府全部的收支活动都应该反映在公共预算中，不应该有脱离与公共预算体系之外的政府收支活动。年度性。政府必须以年为时间单位向立法机关呈送公共预算，以贯彻立法目的公开性。公共预算必须公开，以利于社会公众对政府收支活动的审查和监督。真实性。公共预算必须真实准确地反映政府的收支活动范围、内容、规模，以有利于公共预算成为有效的政府管理工具。公共预算的原则二、政府预算制度单式预算制度复式预算制度绩效预算制度设计规划制度零基预算制度•在不同历史时期，作为政府公共收支活动一览表的公共预算的形式一直处于不断的变化之中，各个国家的政府财政部门和公共财政学者都致力于对政府预算制度进行改革，以使之成为政府实现经济任务，实现科学治理，推进民主政治的有效工具。根据政府预算编制结构的不同，政府预算制度包括单式预算、复式预算、绩效预算、设计规划预算和零基预算单式预算制度•单式预算制度虽然为国家施政所需的计划，或人民监督政府、控制财政的工具，但其原始用意在于对政府的财政支出予以适当的限制，其重点在于避免浪费与禁止征敛无度，而其终极目的，在于减轻人民的负担。除此而外，别无积极作用。因此，政府预算的编制，原则上是“量出为人”或“收支平衡”，内容上旨在将国家一切收支全部编人单一预算之内。对各项经费究竟为经常费用或资本性支出，一概不加区别。•此种预算制度的优点：是人民的代表很容易了解国家财政的全貌，以便监督政府活动。具有完整性和全面性。•但其缺点也是很明显的：•(1)预算科目的分类不能对年度政务活动提供正确的记录；•(2)支出按机关类别编列，并非按政府提供服务的性质，欲计算政府某项服务的成本几乎不可能；•(3)各种费用不按性质区分，即对经常账目与资本账目不加区别，在政府经济活动扩张，对社会经济影响大时，该缺点十分严重；•(4)坚持预算平衡原则，而且以税收应付政府支出，但政府收入随经济循环变动，而政府支出在萧条时期需要大量增加，如果每年维持平衡，则经济不稳定程度就会增加。复式预算制度•自20世纪30年代以后，随着国家干预和福利国家的发展，人们逐渐认识到传统预算制度的缺陷，认为政府之预算不仅应以监督政府财政的消极目的为，更应负起积极的使命，以预算挽救经济危机和发展国家积极的工具。最初将预算编制方式进行改革以适应经济政策的国家为瑞典。1937年瑞典改变了传统预算制度，放弃预算的逐年平衡，而改采用按经济的景气循环同期的预算平衡原则，这种消除景气循环的预算方法，虽予政府财政政策以弹性，但依国家资本状况的变化，以衡量财政健全与否的原则依然保持复式预算(一)含义：是根据不同的收入来源和支出性质，将预算收支科目按一定的方式划分两个或两个以上的预算形式，分别编列，从而形成两个或两个以上对照表。(二)方式：双重复式预算和多重复式预算1、双重复式预算：是最常见的方式，即将预算划分为：经常预算：主要反映政府经常性收支项目。资本预算：主要包括资本收入预算和资本支出预算及财务预算。其主要特征是包括借款收益。它是复式预算产生的原因之一。•我国1992年开始要求编制复式预算，预算模式是将各项预算收支按其不同来源和资金的性质，划分为经常性预算和建设性预算两部分。部门预算框架体系构成见图4－1。部门预算部门一般预算部门基金预算部门收入预算部门支出预算财政拨款收入预算外收入其他收入等基本支出项目支出基金收入预算基金支出预算政府性基金行政性收入主管部门集中收入其他预算外收入事业收入附属单位上缴收入事业单位经营收入其他收入其他项目行政事业性项目基本建设支出项目日常公用经费人员经费图4-1部门预算构成图复式预算的优缺点：1、优点：便于考核预算资金的来源和用途，有利于分析预算收支对社会需求的影响，有助于使预算成为促进经济发展的有利杠杆，有利提高就业水平。2、缺点：编制较复杂，需要注意一些事项。3、运用情况：目前大多数西方国家以及不少发展中国家都采用复式预算。但一些工业比较发达的国家也陆续停止实施。绩效预算制度•1、含义：是以项目的绩效为目的，以成本为基础而编制和管理的预算，是以成本的观念来衡量工作成果。又称成本预算或部门预算。•2、步骤：①制定项目计划和计划费用；②将计划分成小的单位；③确定各单位的活动的工作量单位；④计算为每个活动所要完成的工作量和完成这些工作量所需的时间和费用；⑤归纳上述资料于计划中；⑥制定整个部门的预算；⑦按计划拨给资金；⑧报告实际绩效和成本，分析与计划的差异；⑨以预算实施中的季度绩效报告为基础来为各部门拨款；⑩确定每项活动的指标的实现在多大程度上导致了短期和长期计划目标的实现。美国和其他国家实施近40年，结果有好有差。现美国改为零基预算•绩效预算有下列优点，亦即其功能之所在：•(1)寻求工作衡量单位，计划每一计划单位所耗成本，以决定各项工作是否值得实施；•(2)针对过去成果与现行计划比较，借以考核计划的成本变动情况；•(3)比较各机关同性质之活动所需之经费，以便考核行政管理效率，并提出改进意见；•(4)把企业成本观念引至政府，有助政府机关成本一效益分析。•尽管绩效预算有上述优点，但其亦有限制。•(1)绩效预算基本上乃着眼于管理上的经济效率，往往忽视了政府活动的政治性，尤其是政治回应性。•(2)绩效预算因未能建立成本会计制度与成本意识而难以采行。•(3)政府机关之活动，有时涉及无形成本、抽象成本，难以确立工作衡量的标准。•(4)强调单一年度预算与计划的配合，对组织之未来目标政策设计无法连贯。•(5)绩效预算强调成本效率，对国家资源之整体规划比较忽略。•由于绩效预算有上述缺点，遂有设计计划预算而取之。设计规划预算制度•设计计划预算于1961年首先推行于美国国防部，废止于1971年。•设计计划预算制度，是指审视一国长期的政策目标与机会，以及国家当前所达成之目标与可运用之资源，利用一切分析工具，评估各种公共计划书的成本与效益，协助国家最高当局拟定最佳决策，以利国家资源的合理分配的预算制度。•设计规划预算制度的主要优点是：•(1)设计规划预算融合设计、计划、预算三者为一体，注重设计功能的发挥。•(2)采用长程方法，预先设计数年问之政策成本与效益，详实考核。•(3)阐明国家目标，辨认何者为最迫切者，并确定达成目标之政策途径及其成本之计算，表示政府努力改善公共政策决定的决心。•(4)便利政府资源作最佳运用，注重资源配置的效率，以最低成本最大效益的原则，寻求达成目标之各种交替方案，以避免国家资源的浪费，达到最适当计划的最佳报偿。•(5)使长期政策计划目标之设定与短期预算之编制形成有机的联系，提高总体资源配置的效率。•(6)利用成本效益分析的方法，对于具有决定性的重要因素，尽可能予以数量化，以建立具体的评估标准。•(7)明确确立政策目标，详细标明各种政策决定的过程，以符合政府预算公开负责的态度。•设计计划预算制度的主要缺失有：•(1)实际成本不易确定，尤其以问接成本为最，而共同成本亦难以精确推算，尤其国防及外交政策等公共财性质之重要施政工作，则不易确定其效益。•(2)预算全由高层作重大决策，容易使决策者集权于中央政府。•(3)以明确目标和量化方法解决问题，容易遭致政治冲突与对抗，特别是立法部门以及利益集团间难以调和。•(4)设计计划预算虽是“目标导向”的技术，但国家的目标有时是难以认定的，有时受国际政治与经济的影响，故难以评估。零基预算制度•零基预算制度源于对设计计划预算制度的精神予以修正而成，1969年德州公司正式采用此制度，1973年卡特总统于佐治亚州州长任内，率先引进此用于筹编州政府之预算，然后又于1977年入主白宫后，将此制度推行于联邦行政单位。•推行零基预算制度的前提是：拟由预算的分配来评核政府方案的政治可遇性与行政效能，而其“零基”概念的由来是现有的计划和活动不应该自动预算拨付，而应由行政主管合理说明其继续存在而成为年度预算循环之部分的理由。所以在理论上，每种政府计划和活动应在新的会计年度归整于零，重新开始。•换言之，零基预算意味着各机关应致力于追求现行计划的效率和效能，同时亦应提升计划削减或裁并的可能性。因此，零基预算与设计计划预算的最大差别在于前者重视计划的削减，后者则强调计划的发展。零基预算（美国为例）•1、含义：是对每一年（或每一项目）预算收支的规模进行重新审查和安排，不考虑基期的实际水平。即以零为起点编制的预算。•2、步骤：①选择“基本预算单位”，又称“决策单位”；•②一揽子决策——活动分析总结报告；•③确定预算安排的优先顺序——编制顺序表；•④编制详细预算。•美国通过编制零基预算，实现了“目标、有效性、效率”三原则，并成为西方世界指导政府公共支出管理公认的准则。零基预算制度的基本优点•(1)以零为预算编制为基础，不受往年预算金额的拘束，对新旧计划均须考虑，可避免传统预算累积加成与持续膨胀的弊端。•(2)一律以决