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经济－社会转型、全球化与中国城市贫困问题关信平一、城市贫困问题的基本模式从宏观上研究我国城市贫困问题时,首先要关注的一个问题是城市贫困问题与经济发展的关系。从世界范围看,贫困与经济发展之间已经存在以下几种相关模式：模式一:经济不发展而导致的贫困。这是许多落后国家或地区普遍存在的现象。经济不发达状况下,整个社会生产的物质财富不足,老百姓的生活水平普遍低下。这种贫困的典型特征是区域性的人均收入低下,基本生活必需品供应不足,经济生产活动中抵御自然灾害的能力很差,社会能提供的公共医疗和教育等社会服务水平低下,婴儿死亡率较高,人口平均预期寿命较短,等等。这种贫困模式主要存在于发展中国家贫困的农村地区。我国目前的农村贫困问题也属于这一类模式。在这种贫困模式中,反贫困的基本要求是通过实施区域性的经济发展计划来提高人均收入水平,并给穷人提供最基本的社会保障和公共服务。[1]模式二:富裕中的贫困。这是许多发达国家普遍存在的贫困问题。当代发达的工业化国家的经济水平已经很高,但仍然存在着严重的贫困问题。这种贫困模式的主要表现是贫困和富裕并存于同一个社会中;其社会经济原因的特点是,当代科学技术的应用和经济全球化的背景中,发达国家的城市普遍经历了产业结构的变迁过程,这一过程导致了夕阳产业中劳动者的大量失业,并由此而增大陷入贫困的可能。另一方面,在相对稳定的市场经济制度和不平等的社会结构中,劳动力市场、教育机构和其它重要的社会参与机会对某些劳动者和社会成员有明显的排斥或歧视,因而导致穷人缺乏同等的机会。进而,这种贫困的社会经济根源会固定化,成为一种稳固的、制度性的和文化性的贫困模式。从反贫困的角度看,政府和社会在教育和劳动力市场中采取了反歧视的政策,穷人获得了基本的权利和相对平等的机会。同时,政府和社会采用社会保障和增大福利供应的办法在一定程度上缓解了直接的生活困难。但与此同时又在不同程度上引起了穷人对政府社会福利的依赖,从而导致自身努力摆脱贫困的动机不足。在穷人机会不足问题相对缓和以后,穷人动机不足就成为了导致贫困的主要原因。这种情况要求政府不得不长期维持很高的社会福利开支,但结果难以从根本上缓解城市中的贫困。[2]模式三:经济高速发展中的贫困。这是在许多发展中国家的城市中普遍存在的现象。城市经济的发展吸引了大量的外来劳动力从农村涌入城市,导致城市中就业机会不足和下层劳动者的收入水平低下,以及住房和公共设施的紧张。在许多发展中国家的城市中,导致城市贫困的主要社会根源在于机会分配的不平等,以及对下层居民的社会保护不足。但是发展中国家城市中的穷人主要是外来的农村移民,他们对贫困的忍耐力较高,向上流动和探寻机会的动机较强,并且可以从非正式的社会支持网络中获得帮助,因此大多数人可以靠自己的力量来摆脱贫困。在这种模式中,反贫困政策的主要要求是制定合理的宏观发展政策和城市化政策,规范人口流动,为城市穷人提供更多的就业机会,改善城市住房和各种公共设施条件,并为促进建立基本的社会保障制度。[3]在上面三种模式中,模式一基本上与城市贫困无关。模式二和模式三分别代表了当代发达国家和发展中国家的城市贫困特征。研究中发现,我国现阶段的城市贫困与发达国家和发展中国家的城市贫困中的某些侧面均有一些相似之处,但又都不完全等同于任何一种现有的模式。在我国目前城市贫困问题中,既受各国城市经济和社会生活中普遍存在的一些因素所影响,但更多地是由我国城市经济和社会生活中特殊的历史背景,以及城市经济和社会转型所导致。二、我国经济与社会转型期的城市贫困模式毫无疑问,近十年来我国城市经济和城市居民的平均收入水平有了大幅度的提高。这一事实支持了我们的一个基本判断：我国近年来城市中的贫困现象是与城市经济的快速发展和城市居民人均收入的快速提高同时发生的。因此,我国现阶段的城市贫困问题不是经济不发展带来的贫困，而是在经济高速发展之中产生的贫困。从这个角度看，我国的城市贫困与发展中国家所普遍的模式有相似之处,但同时也有自身的特点。为此，我们从宏观上研究我国城市贫困问题时，应该在分析我国与其它发展中国家城市贫困的共性的基础上，重点分析我国的特点，即在我国特殊的社会经济背景中，城市经济高速发展的过程中的哪些因素可能导致城市贫困问题的出现和加剧。近年来,许多研究者都注意到了在我国发生的一场叫深刻的经济与社会转型。所谓转型,是指在相关的领域中发生的一种系统化的、大规模的和带有和根本性的转变过程。所谓经济与社会转型,是指它既包括了经济方面的转型,又包括了社会方面的转型;这种转型既体现在制度方面,也体现在结构方面。从后果上看,这种经济与社会的转型将给我们的经济体系带来新的活力,使我们人民的生活水平更高,也会使我们的社会有更强的实力去应付21世纪的全球性挑战。然而,在这一转型过程中的一些因素也导致了城市贫困现象的增多。更具体讲,我国经济与社会转型中与城市贫困有关的因素主要表现在城市产业结构调整、经济体制改革和社会保障制度改革等一系列的变动因素。在这些因素的共同作用下,我国城市经济和社会中出现了许多重要的变化,其中有两个方面的变化对解释城市贫困问题具有明显的重要性:一是经济运行过程中的竞争机制增强,导致对低素质者(企业和劳动者)的排斥;二是在经济部门和全社会中对弱者的保护程度都降低了。这样一来,客观上就造成了一种容易陷入贫困的经济与社会条件。与发达国家和其他发展中国家相比,我国现阶段的城市贫困有着明显的转型期或过渡期贫困的特征。从上面对发达国家城市贫困的简要分析中可以看到,发达国家在历史上曾经经历过工业化时代的经济和社会转型,及其所导致的城市贫困,在本世纪后半叶又经历过从工业化社会向和后工业社会的转型过程。在后一次转型中,由于产业结构转化、城市郊区化而导致的城市失业和城市贫困增多的问题。但发达国家经历了多年的努力,已经在较大程度上缓解了这些城市贫困问题。目前,发达国家的城市贫困问题已经进入了一个更加深入的层次,即主要由于经济制度与社会制度、以及社会文化中的长期的和深层次因素所导致的贫困。因此这种贫困更具有持续性和固定性。一般发展中国家的城市贫困则主要是由于快速的工业化和城市化过程中农村人口大量涌入城市,导致城市就业和住房紧张,城市公共设施和社会福利制度的不健全等因素造成。相比之下,我国目前的城市贫困则主要是由改革开放以来的各种经济与社会转型因素所导致。从90年代后期开始,国内研究者开始注意到我国的城市贫困问题与经济-社会转型之间的关系，提到了我国社会转型期的城市贫困等概念。[4]按照本人在90年代后期的研究,现阶段我国城市中转型时期的贫困体现在三个方面:一是城市经济体制的转化，二是城市产业结构的转化，三是社会福利保障制度的转型。首先，从经济制度层面上看，从过去的计划经济向市场经济过渡：政府不再包揽国有企业的经营,企业也不再对职工实行平均主义的工资分配和统包就业的制度。企业和劳动者都被推向了社会竞争当中,他们当中有成功的,自然也就会有失败的,后者就是城市贫困者的后备大军。其次，城市产业结构的转化是导致许多城市企业不景气的主要原因。改革开放以来，我国传统的城市经济遭遇到来自国际竞争和国内乡镇企业的双重竞争压力。在这两种经济势力中，前者具有先进的技术和雄厚的资金实力，后者则具有更加廉价的劳动力和土地资源。在这两种力量的前后夹击的压力下，城市中的传统的国有部门和集体部门工业经济迅速萎缩，不得不进行断臂求生式的产业结构调整。从各国的经验上看，大规模的产业结构调整都会带来较严重的失业问题。由于我国城市劳动力流动的弹性很小，城市富余劳动力很难向外流动。同时，外商投资而形成的就业机会有很大一部分流向了年轻的和农村的劳动力（因为前者技术能力更强，后者价格更便宜），因而没有很有效地吸收城市失业下岗者。而在城市非正规就业领域中又遇到外来民工的强力竞争。转型时期的贫困的第三个方面是社会福利制度的转型。过去的研究一般认为我国福利制度改革的主要的问题在于其制度转型的滞后，因而未能及时地提供一套新的制度性框架,以防止那些在经济制度和社会转型过程中出现的失业下岗者和其它特殊困难者陷入贫困。但通过更加深入的分析可以发现其中的问题远比这种解释更为复杂。在80年代我国城市社会保障和其它福利制度的改革的目标基本上是为经济体制改革服务的，是为了解决由于经济体制改革而导致的经济制度与保障福利制度的制度不协调问题。当时社会福利政策的变动并没有明显带来福利水平的降低，相反，在整个80年代中，国有企业的保险福利开支呈明显的上升趋势。但进入90年代以后，社会保障和福利制度的改革已经不再安于这种配角的角色，而是成为了一个与经济体制改革并行、按照自身的线路发展的过程。虽然经济体制改革和经济结构变化已经导致了严重的失业、贫困等问题，福利制度本来应该朝向扩大福利供应的方向发展，但事实上的发展方向并不如此。90年代以来政府社会福利政策变化的基本目标是要建立一种低水平、广覆盖、高效率的基本社会保护体系；改革的要点是提高福利制度运行的效率和降低成本；而改革基本方向是通过社会服务产业化和社会福利社会化而降低政府负担，约束政府社会开支。迄今为止，在几乎所有的社会保障和福利项目的改革中，城市贫困者实际受益面和受益程度都很有限,不少改革甚至是损害穷人利益的。三、经济全球化对我国城市贫困的影响按照上述分析，我国城市贫困实际上是受制度转型和对外开放两个方面的影响。过去的研究对前一方面注意较多，而对后一方面的关注较少。对外开放意味着我国经济进入了全球化的世界经济体系中，来自外来的冲击将不可避免地对国内的各个方面都产生深远的影响。首先，在对外开放的经济体系中，国际资本的自由流动和国际自由贸易对国内传统产业造成的影响是导致城市贫困的一个重要因素。其次，在全球经济竞争加剧的情况下，政府最关注的是如何提高我国经济的国际竞争力。在这种背景下，劳动成本的考虑是约束政府社会福利开支提高的最主要的因素。仔细分析90年代以来我国社会福利制度的改革和发展可以看到，政府社会福利政策最主要的之所以向降低国家福利水平的方向发展，最主要的解释应该是降低劳动力成本和提高经济竞争力的因素。而在这一过程中，最主要的影响因素则是来自经济全球化的压力。进入WTO以后，经济全球化对国内贫困问题的影响还可能进一步加剧。首先，进入WTO以后，我国经济将面临新的制度转化和结构调整。尽管总总体上和长期发展上看，加入WTO将对我国的经济增长和提高劳动者的就业机会及收入水平有好处，但在这一过程中受益者和受害者的不一致将导致在局部地区发生更严重的贫困问题。例如，尽管加入WTO所新创造的就业机会将多于损失的就业机会，但增加就业机会和损失就业机会很可能并不发生在同一个地区，而普通城市劳动者又难以跨地区自由流动到就业机会更多的地方。其结果很可能是，在缺乏国内和国际协调机制的情况下，在全面繁荣的情况下仍然会有相当多的地区和人口将面临贫困问题。其次，加入WTO后，中国将面临着两个方面的国际竞争：一是传统的劳动密集型产业中与其它发展中国家在国际资本市场和商品市场的激烈竞争，二是资本-技术密集型产业中与发达国家的竞争。从全球范围看，在前一种竞争中，各发展中国家将尽最大可能利用其廉价的劳动力资源。由于劳动力的低价格成为了一种国际竞争的手段，因此导致各国竞相降低劳动力成本。这种竞争被称为探底竞争，即它将可能导致将各国普通劳动者的工资福利水平压到最低。相比之下，第二种竞争中最有用的资源是稀缺供应的高级专业技术人才。这种竞争的直接后果就是各国竞相以高工资吸引高级人才，从而形成一种探顶竞争局面。这两种竞争同时存在的后果就只能是扩大国内的社会不平等，并使相对贫困长期存在。再次，加入WTO以后，国际经济竞争将延伸到社会福利政策领域。在这一背景下，尽管社会成员（尤其是低收入者）对政府的社会保护需求会增加。但由于全球性或区域性探底竞争压力的存在，使得各国难以提高社会福利水平。还有，由于我国经济总量很大，以劳动密集型为主的制造业能力很强，因此我国加入WTO以后可能会对其它发展中国家的出口和吸引外资造成更大的压力，迫使其它发展中国家对此做出反应。在国际资本流动和国际贸易日