经济学院

经济学院财政系公共管理教研室第十二章公共管理的新策略第一节公私部门的伙伴关系第二节公共企业的管制方式第三节非营利组织与公共服务第四节公共管理的创新策略第一节公私部门的伙伴关系一、从民营化到建立合作伙伴关系近年来，盛行于世界各国的公共部门民营化改革逐步演化为建立公共部门与私人部门之间的合作伙伴关系；这种公共部门和私人部门之间的合作伙伴关系(public-privatepartnership[PPP])注重在两大部门间建立一种平等互利及在优势互补基础上的公共服务供给机制。所谓PPP是将一些原本由公共部门承担的工作转移到私人部门，但公共部门始终承担着提供公共物品或服务的责任。这表现在三个方面：确定公共服务应达到的水准以及可以支出的公共资源；制定提供服务的价格、安全、质量和绩效标准；监督执行这些标准并对违反的情况实施裁决和处罚。在不同国家中PPP的不同模式在英国，表现为PrivateFinanceInitiative(PFI),即私人部门对一些长期公共基础设施建设的融资；在荷兰，表现为公共部门和私人部门之间的一些制度安排，如联合生产、公担分担风险等；在欧洲大陆，PPP还可以指公民社会与社区发展中的合作伙伴关系；在美国，利用PPP方式对旧城区进行改造和重建；PPP也可以指公共政策的网络（PolicyNetworks）,协调集体行动，促成目标实现。实现公私部门之间的风险分担；可以增加公共设施建设的融资；增加公共服务供给，竞争提高服务质量；在基础建设中的设计、建造及运作增加创新公私合作伙伴的具体型态包括：服务外包、公共设施的商业式管理、公私混合式的组织管理、公私部门的共同生产等。二、伙伴关系的具体形式及评价有什么优越性呢？公私部门合伙关系的角色差异私人部门作用的增加私人部门伙伴角色只提供基础设施建設基础设施建设与辅助性服务基础设施建设及由私人部门提供部分公共服务基础设施建設及提供更多公共服务政府角色提供公共服务提供核心公共服务提供核心公共服务不用担当营运之角色范例公共建設非核心的医院服务，非司法性的法庭服务社区以至教育设施（例：非办公時段使用）公路、铁路、港口设施、停车场不同PPP类型中，私人部门的参与程度及风险私人部門參與的程度私人部門風險程度政府部門政府公司機構設計/建設營運/維護/服務/許可投資設計/建設/營運租賃/開發/營運建設/擁有/營運購買/建設/營運建設/租賃/營運/轉讓建設/擁有/營運/轉讓私有化第二节公共企业的管理机制一、公共企业的重要性在世界各国的公共部门中，公共企业都占据着重要位置，在国民经济中发挥举足轻重的作用。在市场经济国家中，公共企业是特殊法人机构，负责向公众提供商品和服务，盈利首先归自身所有，多数公共企业的收支不纳入政府预算，其运作方式本质上是独立的。所有公共企业都面临着政府所有权如何行使的问题。公共企业的社会责任公共企业的管制(规制)社会政策和产业政策的制定与协调投资政策的制定公共企业的财务管理问题。公共企业管理始终面临一些特殊而复杂的问题，诸如：其中，公共企业的控制与责任是最根本性的问题。而这个问题的核心是政府是否应该以及怎样经营企业？如果公共企业以混合所有制（股份制）的形态存在，那么问题的关键仍然是：如何认识政府在经济活动中的角色和定位公共企业提供的服务一般包括：电信、电力、天然气供应、供水排水等公用事业；铁路、空运、水运、城市公交等交通运输事业；银行、保险等金融服务系统；航空、航天、能源、邮政、造币等特殊企业。二、公共企业的管理效率实践经验表明，市场机制的激励效应强于计划经济，公共企业大都效率欠佳，因此，自20世纪80年代起，在全世界减少政府干预的潮流中，公共企业的规模逐步缩小；在保留下的公共企业中也大力提倡引入市场机制，强化竞争，以提高公共企业的管理效率。英国、美国、法国、加拿大、日本等发达国家相继掀起公共企业民营化的改革。随着民营化的进展，公共企业逐步退出竞争性领域，然而，对于“公共企业是否应完全退出竞争性领域”至今仍是一个有争议的问题。然而，从理论上讲，政府所有并不一定导致公共企业低效率；而放松管制引进竞争也并不一定解决公共企业存在的所有低效率问题，且竞争机制的引进也不足以约束企业的垄断行为。事实上，某些产业所固有的技术、经济特征，使其无论如何引入竞争，仍具有自然垄断的性质。可见自然垄断行业仍需政府管制，只是应寻找新的更有效率的管制方式。三、竞争性公共企业的管理方式根据管制对象和实施手段的不同，政府管制可分为经济性管制与社会性管制。经济性管制主要是针对自然垄断行业的管制，如电力、自来水和管道运输业、交通运输业、通讯业和金融业等的价格和进入的控制。社会性管制是基于对生产者和消费者健康和安全的考虑，制定一些规章制度对涉及环境保护、产品质量和生产安全等方面所实行的管制，以纠正经济活动所引发的各种副作用和外部影响。控制产品的价格。如在美国上一世纪80年代，民用航空委员会对飞机票价的管制。发放许可证或营业执照。如日本、法国、意大利等国早经济振兴时期，政府制定了由企业出面向社会集资修路、收费还贷的特许经营政策。制定行业标准和要求行业公开信息。如要求生产者向消费者公开产品性能、质量、使用注意事项等信息，以减少消费者因信息不对称性可能造成的损害。税收、补贴和政府采购。如美国对航空工业、计算机和半导体工业，大型高新技术成套设备制造业等，实施买（卖）方信贷支持，以抵御企业技术创新及新产品开发风险。进入管制。如日本实施的“大店法”，按照保护中小零售企业的政策目标控制垄断，促进竞争。竞争性企业的管制方式自然垄断型公用事业的管制方式（一）进入管制实行国有化，由政府所有，并委托经理人员代理经营。采取授予特许权经营的办法。将垄断权力授予那些能够以更低的价格提供更优质服务的企业；将一个全国性垄断企业分解为若干地区性企业，促使这些企业展开区域间竞争。（二）价格管制保护消费者利益，促进社会分配效率的提高；促进自然垄断产业提高生产和经营效率；维护企业发展潜力。要有利于使企业具有一定的自我积累能力，以不断扩大投资规模，提高产业供给能力。私人部门的公共政策杂志民营化工具箱[包]WaterandSanitation(1997)SolidWasteManagementAGuidetotheirDesignTelecommunicationsRegulationHandbookLaborIssuesinInfrastructureReform第三节非营利组织与公共服务对非营利组织有很多不同的称谓，如慈善部门、第三部门、独立部门、志愿组织、民间组织、公民社会组织、免税组织、影子政府等。可以从四个方面给非营利组织下定义1.从法律意义上2.依据组织的资金来源3.依据组织的特征4.依据组织结构和运作方式一、非营利组织的界定从法律意义上的定义※美国税法规定：能够享受免税资格的组织就是非营利组织。※免税组织必须符合三个条件：（1）该机构的运作目标完全是为了慈善性、教育性、宗教性的事业；（2）该机构的净收入不能用于使私人受惠；（3）该机构所从事的主要活动不是为了影响立法、也不干预公开选举。享受免税资格的组织依据资金来源下定义联合国国民经济核算体系将经济活动分为5类：金融机构、非金融企业、政府、非营利组织和家庭。非营利组织的大部分收入不是来自于市场价格出售的商品和服务，而是来自其成员缴纳的会费和支持者的捐赠。如果收入一半以上来自市场销售，就是营利组织，如果一半以上的收入来自政府资助则属于政府部门。从其资金来源判断依据组织特征下定义具有以下5个特征的组织就是非营利组织1.有服务于大众的宗旨2.有不以营利为目的的组织结构3.有不致令任何人利己营私的管理制度4.具有合法免税的地位5.具有可提供捐赠人减免税的合法地位组织结构特征依据结构与运作下定义美国霍布金斯大学非营利组织比较中心提出，符合以下五个条件的组织属于非营利组织：1.组织性，有严密的规章制度，是正式的组织；2.民间性，不是政府组织；3.非利润分配性；4.自治性，自主管理，不受外部控制；5.志愿性，由志愿者组成董事会，广泛吸收志愿工作人员参与。非营利组织有6大特征1.是正式的组织2.是民间的组织3.非利润分配4.自主治理5.志愿性的团体6.公共利益的属性当今时代发展的趋势之一，是作为公民社会主体的NPO（NGO）的崛起,它们在国内公共政策制定乃至全球治理中的重要作用与日俱增！1.文化娱乐；文化艺术、休闲娱乐；服务俱乐部2.教育研究：学校、其他教育，教育研究等3.健康：医院康复、医疗机构；心理健康、其他健康f服务4.社会服务：紧急救护、收入支持与维持等5.环境：环境、动物6.发展与住宅7.法律宣传与政治8.慈善中介与自愿服务9.国际活动；国际救护组织、人权组织、发展协会组织10.宗教：各种教会组织11.商业与专业协会12.其他组织二、非营利组织国际分类中国的非营利组织（第三部门）国内组织机构国外组织机构专业性服务机构：医疗、教育、文化艺术等社会性服务机构：民政系统的企事业单位企业管理机构社会团体学术性团体：各种研究会等行业性社团：行业协会专业性社团：商会、促进会等联合性社团：联合会、联谊会等基金会社团清华大学杨韵新对我国NPO的分类非官非民、亦官亦民——中国非营利组织的“官民二重性”特点建国到改革开放以前，中国的非营利组织数量非常少，1965年还不到100个，这些全国性的社团被称作“人民团体”，享有政府编制，其领导及工作人员具有行政级别，经费由政府划拨。我国的非营利组织可分为官办社团、民办社团、半官半民社团三类。对于中国大量的新兴非营利组织而言，社会化的发展模式应该是其必须努力实现的目标，是其未来发展的希望.因此，如果说官方性在一定程度上代表着中国非营利组织的过去，那么，“民间性”、“公共性”则昭示着中国非营利组织未来广阔的发展远景！主要活动领域教育体育环保慈善文学科技艺术人文文化华侨福利宗教学术交流医药卫生见义勇为青少年扶贫法律妇女学生社团1.中国法律援助基金会2.北京大学法学院非营利组织法研究中心3.绿色使者4.中国扶贫基金会5.协作者文化传播中心6.社区参与行动小组7.上海市乐群社工服务社8.惠黎基金会9.陕西省妇女理论婚姻家庭研究会10.广西自治区慈善总会……82.中国可持续发展研究会83.中国华侨经济文化基金会84.开县农户自立能力建设支持性服务社85.河南省企业形象发展协会86.青少年法律援助与研究中心87.北京大学法学院妇女法律研究与服务中心88.大连世策商务策划咨询有限公司89.北京惠泽人咨询服务中心90.人民大学NPO研究兴趣小组……中国NPO服务网TheUNGeneralAssemblyhasdesignated2008theInternationalYearofSanitation,Thefirst-everGlobalHandwashingDaytakeplaceonWednesday,October15,2008.GlobalHandwashingDayisaninitiativeofthePublicPrivatePartnershipforHandwashing(PPPHW),whichisspearheadedbyUNICEF;USAID;CentersforDiseaseControlandPrevention;WorldBank;WaterandSanitationProgram;Unilever;andProcterandGamble.国际舞台上的NPO“5·12”汶川大地震中,众多国内NPO的积极表现,正在使他们赢得前所未有的关注和极大的社会尊重。目前,中国约有30多万个NPO活跃在社会各个领域，但其中多数是未经民政部门登记的身份模糊者。中国NPO组织在汶川震后救助中发挥作用三、非营利组织与公共服务1.发展公共政策；如提供信息，影响决策2.监督市场；如消费者权益保护3.监督政府；对公民尽职尽责4.直接提供公共服务；教育、卫生、社区服务等5.维