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经济结构的设计1Designofeconomicconstitutions沙安文(AnwarShah)在政府中，如何分配收税、支出和管理职能，政府间的转移支付如何构造，对于提供高效公平的公共服务具有重要的意义。在工业国家里，人们在联邦财政制度--具有多级财政的国家的公共财政--方面做了大量的理论和试验的研究。不像经济学的其他分支，联邦财政制度为试图改革或是重组其财政体系的国家给予专门的指导。这部著作的很多部分对于处于发展中的或是过渡期的经济体系里的政府或是非政府官员而言，是难以达到的。本文提取了这部著作中与发展中或是过渡期的经济体系下政府间的财政安排的改革相关的实践经验教训。本文的基本的目的是为了在单个国家中对政府间的财政安排的评估提供一个广阔的框架，同时也为帮助发展中国家进行适当的改革提供总体的指导方针。在从中央计划经济体制向市场经济体制转变过程中，这些安排可能必须完全重新组织。在发展中的经济体系下，完全的重组或许是不现实的，但是通过适当的调整存在的政府间转移支付的结构，而不重新分配支出和税收也可以达到主要的经济目标。这部分主要介绍经济结构的设计，即税收分配，支出和管理功能以及确定计税基数和收益分配机制。首先，支出分配的概念基础将选择一些国家举例加以讨论。然后，针对当前的问题回顾一下税收分配的理论。昀后，介绍计税基数和收益分配的概念。多级政府的形式不同层次的政府权力的构成上的划分有如下三类：一元的，联邦的，邦联的。一元制1ChapteroneinTheReformofIntergovernmentalFiscalRelationsinDevelopingandEmergingMarketEconomies.PolicyResearchWorkingPaperSeries23,WorldBank,1994一个一元的国家有一级或是多级政府，政府的职能主要有中央政府所控制。一元政府的形式有利于促使国家一致目标的达成。绝大多数国家采用一元制政府的形式。城市国家新加坡、摩洛哥只有一级政府。中国、埃及、法国、印度尼西亚、意大利、日本、朝鲜、新西兰、挪威、菲律宾、葡萄牙、西班牙、瑞典、土耳其和英国这些国家在一元制的基础上都有多级政府。一些一元制国家，例如中国，权力是很分散的。在80年代中国的地方政府从中央政府那里获得了相当大程度的自治权；这样，中国在法律上保留着一元制政府的结构，实际上被认为是分权的联邦制的政府。联邦制联邦制的政府具有多级结构，决策权由各级政府分享。联邦制政府实行分散的决策，因而有利于更大的选择自由，政治参与，革新和社会责任。它也更加适合解决地区矛盾。但是，这样一个体系容易产生大量的机构重叠和混乱，难以取得全国的一致和建立内部的共同市场。联邦制国家广泛采用一种或是两种模式：二元联邦制和合作联邦制。在二元联邦制下，财政层次的组织使得联邦和州政府在各自的职责范围内有独立的权力，它们之间是平等的伙伴关系。在这种体制下，联邦和州政府之间呈现的是竞争的，非合作的关系。地方政府没有任何构成上的地位，它仅仅是州政府的延伸。在二元联邦制的“夹心蛋糕”的模式中，地方政府隐含的从州政府那里继承了它们的权力。在二元联邦制同等权力模式中，这些权力显式的获得。加拿大和印度的联邦制就类似于这种二元联邦制的同等权力模式。在“有大理石花纹的蛋糕”或合作的联邦制模型中各级政府都有重叠和分享的职责，它们在联邦中被视为平等的伙伴(BowmanandKearney,1990)。巴西和美国与这种形式有密切的联系。在联邦制的国家中，联邦对地方政府的影响程度在不同的国家有很大的不同（表一）。在澳大利亚，印度，马来西亚，墨西哥和巴基斯坦这种影响很强；在德意志联邦，尼日利亚，和美国影响力是中等；在巴西，加拿大和瑞士影响很弱。在昀后一组国家中，中央对地方开支的控制也很有限，地方政府有相当大的权力去决定它们的计税基数和税率。在中央集权的联邦中，联邦政府提供的规定使用条件的财政补贴在影响低一级政府的优先权方面具有很大的作用。在澳大利亚--一个中央集权的联邦，联邦政府必须推行地区差异的政策。联邦制国家在地方政府对国家政策的作用上也有所不同。在一些国家，国家的和地方的机构是分离开的（“行政的”或“州际的”联邦制），这两级通过地方官员和部长的会晤互相产生影响，例如加拿大（Courchene1986）。在德国和美国，地方政府参与到国家机构中（“州内的”联邦制）。在美国，地区和地方联合起来在国会中扮演重要的角色；在德国，州政府代表也会出席联邦议会。在有些联邦制国家中,宪法的规定要求所有的立法公认昀终的权力取决于人民。例如，在加拿大，所有的立法都必须符合加拿大权利法案。在瑞士--法律上规定的邦联国家，实际的联邦制国家，重要的法律的变更需要公民投票表决。这些规定间接增强了公共服务的分权化。邦联制在邦联制的政府体系中，中央政府仅仅在各个成员间充当代理的角色，它通常没有独立的税收和支出的权力。美国在1776到1787年之间实行就是这种邦联制的体系。联合国，欧盟（以前的欧共体）和前苏联共和国的独立国家联合体都接近于这种政体。这种邦联制度适合于那些各团体间是完全不同的，但是团体内部一致的地区。管辖权设计的经济基础在设计经济结构中，政府必须同时考虑理论与实现。理论许多为大家接受的理论提供了在效率、可说明性、易管理和自治的基础上分权决策的重要基本原理。Stigler的理论。GeorgeStigler(1957)给出了管辖权设计的两个原则：一个有代表性的政府越与人民接近运作的就越好。人民应该拥有投票选择他们想要的公共服务的种类和数量的权利。这些原则表明决策应该发生在与执行的效率相一致的政府的昀低层。这样，理想的管辖范围因为经济总量和收益支出比的不同而不同。财政平衡原则。一个关于管辖权设计的相关的观点来源于公众选择的理论。Olson(1969)认为在政治管辖的范围内，搭便车的行为一旦被避免，并且边际收益等于边际成本的时候，就可以保证提供昀优的公众服务措施。将政治权限范围和收益领域等同的看待，这被称作是财政平等化原则，并且要求对每种公众服务措施采取不同的司法管制。相关的一种思想，就是1972年提出的相关原则。根据这种原则，决定每种公共物品的供给水平时应该考虑到消费者的情况，这就通常需要很多重叠的司法机构。Oates地方分权法则。根据Oates提出的地方分权法则，“每一项公共服务应该由拥有昀小的地理面积的管辖者来提供，使得这些服务的收益和损失由它们自己承担”（Oates1972,p55）.这种理论实际操作起来会带来大量的管辖权的重叠。实现机制设置昀优的管辖的数量和大小要求对下面的这些机制合理进行操作：Votingwithfeet:根据Tiebout(1956)的理论,人们在决定在哪里居住时，会考虑税收和各个部门提供的公共服务。这样，Votingbyballot:这项研究表明，由于市民不同的目的和他们不同的政府代理，集体决策并不能保证选民的昀大福利。自愿的组织。Buchanan(1965)假定由人们自愿形成的组织提供的公共服务能保证管辖权与公共服务的昀优化的提供相一致。管辖的重新设计。现代社会构成中一个重要方面就是重构已经存在的管辖的范围，产生专门的或是多用途的管辖部门。职责的分配“分配的问题”，即支出和税收职能分配给各级政府的问题，在联邦中是昀基本的问题。财政的联邦制理论认为对支出分配要先于税收的分配，因为税收的分配由各级的支出分配所支配，而且税收不能提前确定。分权支出的同时分权税收是比较理想的，这样地方政府就不用必须得到高一级政府的授权。如果地方政府不负责筹集部分的收入，他们就不会有多大的主动性去提供高效的公共服务。如果地方政府被分配的收入超过了它们的支出需求，它们可能会主动的削减税收或是增加公共部门的工资。例如，在1990年，由于拥有大量的联邦基金，巴西许多城市提高了公共部门的工资，降低了财产税和其他的收费。考虑在税收分权的同时分权开支是很明智的；巴西在实行相反的政策后历经困境。著名的马斯特里希特协议为欧盟成员国间分配职责时引入了一个指导性原则，“辅助原表一：对选定的财政系统的比较税收分离税收重叠税收分配选定的经济指标澳大利亚墨西哥加拿大美国德国尼日利亚巴西印度州对联邦政策制订者的影响很强弱强非常弱强强强弱州政府构成状况强弱法律上非常强实际上强非常弱强强强强实际的州对地方政府的控制强强强从非常强到非常弱强强弱强地方政府的职责范围有限的有限的非常广广泛有限有限广泛有限地方政府对州政策制订者的影响弱弱非常强非常强弱弱强弱地方政府对州政策的影响弱弱非常强非常强弱弱强弱地方政府对联邦政策的影响弱弱弱非常强弱弱非常强弱财政联邦制度的特征二级的；中央集中的三级的：中央集权的两级的：分权的三级的;分结构化的两级的；集成的三级的；分权的三级的；分权的二级的；中央集权的联邦和州政府间的转移支付重要的；侧重有限制的给予重要的重要的侧重无限制的给予重要的侧重有限制的给予不重要的；侧重税收分享重要的重要的重要的联邦/州间的均等化的表现非常强；◎◎◎◎弱强；◎◎◎◎非常弱强；◎◎◎◎非常弱弱非常弱州税收表现非常弱弱强非常强非常强弱强弱地方政府财政依赖非常强弱非常强非常强弱弱弱弱均等化规则联邦－州外在的和复杂的内在的；分开的◎◎◎内在的；分开的◎◎◎◎内在的；分开的内在的；分开的内在的；分开的州税收基数一致性是否是否是是否否州税率的统一是否否否是是是否性州－地方间投资◎◎◎否是是是是否否否则”。根据这一原则，除非是有令人信服的方法来让较高级的政府实现收税、支出和管理功能，否则这些职能应该由较低级的政府来实现。在实际中，源自这一原则的政策与下面一章的财政联邦制度提供的指导是一致的。支出分配：理论与实现财政联邦制理论为联邦的各个成员间勾画支出职责提供了广泛的指导。这一理论阐释的基本原理在地方政府是较高级政府的延伸或代理的一元制国家中也是适用的。通过遵循这些原则，中央政府的代理者们面临的任务就是高效公平的传递公共服务。下面就讨论这些基本的原则，并说明这些原则适合于一元制政府的一些限制。公共服务的有效提供要使公共服务的提供昀为有效，则它“应该由拥有昀小的地理面积的管辖者来提供，使得这些服务的收益和损失由它们自己承担”（Oates1972,p55），原因如下：1地方政府了解当地居民所关心的事务。2当地的决策是对那些需要这些服务的人们负责的，这就提高了财政效率，特别是对这些服务的资金也由地方筹集时，更是如此。3去除了不必要的管辖层次。4管辖区域间的创新和革新大大提高。理想的分权制应该是在提供公共服务时，确保某一级的公共服务与选民的优先选择相一致。然而在提供公共服务考虑到下面的一些因素时，应该实施某种程度的中央控制或是补贴。财政效率联邦中权力分散的决策导致了不同的净财政收益（从公共服务的收益中减去税收负担估算的收益），这一收益由市民来实现，它依赖于他们居住地的财政能力。一个比较富裕的管辖区域能在较低的税率的同时提供较高水准的公共服务。这种不同的净收益会鼓励人们向比较资源丰富的地区移居，尽管这里可能并没有合适的经济机遇。这样，资源分配就变的效率低下了，因为人们在决定他们是否更换居住地时考虑的是他们在新的地方的总收益（个人收入加上净财政收益减去搬迁费用），然而考虑到经济效益时，比较的是个人收入减去搬迁费用。因此，中央政府应当致力于纠正这种“财政的低效”（Boadway和Shah1993;Boadwan,Roberts和Shah1994）。地区（水平的）公平在不同的管辖范围内的不同的净财政收益会导致具有相同的个人收入的市民因为居住地的不同受到不平等的待遇。这是因为他们的包括净财政收益的税后收入会因为他们居住地的不同而不同。这需要中央政府在处理这种财政的不公平中发挥作用。公共部门重新分配任务通常认为，只有通过国家程序（累进的个人收入税和向个人的致富转移）才能实现有效的重分配，因为希望推行重分配政策的地方管辖区通常会逐出富有的地区。然而这一观点是有缺陷的，它遗留了许多问题没有解决。中央政府通常宁愿加强他自己的权力基础，也不愿意使大多数市民获